II SA/Kr 429/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2025 r. sprawy ze skarg D. N. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2025 r. znak: SKO.Rol/4172/31/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz D. N. i A. P. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Wielicki decyzją z dnia 10 czerwca 2009 r. w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez D. N. i A. P., wspólników spółki cywilnej pod nazwą Firma Usługowa [...] zezwolił wnioskodawcom na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o łącznej pow. 0, 24 ha, w tym RIIIa [...] ha, RIIIb [...] ha, ŁIII [...] ha, wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. do wyłączenia [...] ha RIIIa, położona w B. Gmina B., nr [...] o pow. do wyłączenia [...] ha RIIIb, położona w P. Gmina B., będące własnością wnioskodawców na prawach wspólności łącznej jako wspólników spółki cywilnej z przeznaczeniem pod budowę trzech budynków produkcyjno - usługowych. Jednocześnie mocą wskazanej decyzji orzeczono o ustaleniu wnioskodawcom należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej. Kolejno, w wyniku rozpatrzenia wniosku o zmianę opisanej wyżej ostatecznej decyzji Starosta Wielicki decyzja z dnia 12 lipca 2012 r. zmienił własną decyzję z dnia 10 czerwca 2009 r. i zezwolił wnioskodawcom na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. [...] ha, w tym RIIIa [...] ha i Rlllb [...] ha, wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr[...] o pow. do wyłączenia [...] RIIIa , położona w B. Gmina B., nr [...] o pow. do wyłączenia [...] ha Rlllb, położona w P. Gmina B., będące własnością wnioskodawców na prawach wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej, z przeznaczeniem pod budowę zakładu gastronomiczne - cateringowego i budynku magazynowego oraz ustalił wnioskodawcom należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej. Następnie wnioskiem z 6 czerwca 2019 r. wnioskodawczynie wystąpiły do SKO o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Wielickiego z dnia 10 czerwca 2009 r., w zakresie objętym wcześniejszą decyzja Starosty Wielickiego z dnia 24 października 2003 r. We wniosku podano, że przy porządkowaniu dokumentów zauważono decyzję Starosty Wielickiego z dnia 24 października 2003 r., która ma wprawdzie inny zakres przedmiotowy, ale zakres odnośnie działki nr [...] występują w obu decyzjach w zakresie powierzchni [...] ha RIII. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 września 2019 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Wielickiego z dnia 10 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Starosty Wielickiego z dnia 10 czerwca 2009 r. obejmuje w części rozstrzygniecie dotyczące działki nr [...] i nakłada obowiązek, który winien być wykonany przez inny podmiot we właściwym czasie. W związku z powyższym decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. W związku z pismem Starosty Wielickiego skierowanym do Kolegium o udzielenie wyjaśnień w przedmiocie decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie i zakresu, w jakim orzeczono, Kolegium zawiadomieniem z dnia 19 grudnia 2022 r. powiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 9 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 30 stycznia 2025 r. stwierdziło nieważność decyzji SKO z dnia 9 września 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Natomiast jak stanowił art. 11 ust. 1 ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Illa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Zgodnie z art. 12 ust.1 ustawy, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty Wielickiego z dnia 24 października 2003 r. orzekająca o zezwoleniu wnioskodawcom na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. [...] ha, w tym RIIIb [...] ha i LIII [...] ha, wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. do wyłączenia [...] ha, w tym ŁIII [...] ha i RIIIb [...] ha, nr [...] o pow. do wyłączenia [...] ha RIIIb, położone w P. Gmina B., z przeznaczeniem pod budowę budynku magazynowo - handlowego. W decyzji tej orzeczono o ustaleniu wnioskodawcom D. P. i A. B. należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej, z zastrzeżeniem, że ustalenie kwot należności i opłaty rocznej nastąpi z chwilą zgłoszenia o terminie rozpoczęcia inwestycji, w drodze odrębnej decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12 listopada 2003 r. Zatem dokonując oceny sprawy w trybie postępowania nadzwyczajnego kontroli decyzji administracyjnej, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, Kolegium stwierdziło że wskazana wcześniej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 września 2019 r. orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Wielickiego z dnia 10 czerwca 2009 r. w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, zmienionej decyzją tegoż organu z dnia 12 lipca 2012 r. rażąco narusza prawo orzekając o stwierdzeniu nieważności w całości decyzji Starosty. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, decyzja Starosty Wielickiego z dnia 10 czerwca 2009 r., zmieniona decyzją Starosty z dnia 12 lipca 2012 r., będąc decyzją ostateczną obejmuje w części rozstrzygnięcie dotyczące działki nr [...] położonej w P. , Gmina B. i nakłada obowiązek, który winien być wykonany przez inny podmiot. W związku z tym Kolegium wydając decyzję z dnia 9 września 2019 r. stwierdziło, że decyzja spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a ponadto została skierowana do osoby nie będącej w dniu jej wydania stroną w sprawie. Sentencją decyzji stwierdzającej nieważność Kolegium objęło całość decyzji Starosty Wielickiego z dnia 10 czerwca 2009 r., zmienionej decyzją z dnia 12 lipca 2012 r., a zatem stwierdzono nieważność w całym przedmiocie i zakresie, w jakim decyzja Starosty orzekała o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, a więc również w tym zakresie, który pozostawał poza analizą Kolegium w decyzji stwierdzającej nieważność, ani też którego wnioskodawczynie w żaden sposób nie kwestionowały. Zatem stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji Kolegium z dnia 9 września 2019 r. nie odpowiada treści rozstrzygnięcia objętego tą decyzją, bowiem uzasadnienie odnosi się wyłącznie do zakresu dotyczącego działki nr [...], natomiast rozstrzygnięcie obejmuje stwierdzenie nieważności całości decyzji Starosty w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła D. N. i A. P. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157§ 1 art. 158 § 1 K.p.a., art. 4 pkt. 11 ust. 11 i 12 ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych poprzez ich zastosowanie albowiem w dniu wydania decyzji z 9 września 2019r. oczywiste były okoliczności i zdarzenia będące obecnie podstawą prawną uznania, iż decyzja jest nieważna i nie stanowią one rażącego naruszenia prawa a jedynie naruszenie, które mogło być kwestionowana w zwykłym trybie instancyjnym, uznanie iż zachodzą przesłanki do nadzwyczajnej rewizji decyzji unieważniającej decyzje o odrolnieniu, podczas gdy nie wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, a organ nie wykazał, iż naruszenie prawa miało ono charakter rażący. Zarzucono również naruszenie art. 12 K.p.a. oraz art. 6, 7 ,77, 8, 9, 10 , 11, 13 K.p.a. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie stwierdzająca nieważność własnej decyzji z dnia 9 września 2019 r., wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wielickiego z 10 czerwca 2009 r. zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...] w położonych P. działki nr [...] położonej w B. W ocenie organu, decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia o trwałym wyłączeniu z produkcji rolnej trzech działek, rażąco naruszała prawo, ponieważ jedna z tych działek (nr [...]) była już wyłączona z produkcji rolnej decyzją z 24 października 2003 r. W ocenie sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 września 2019 r. Zgodnie z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie i orzecznictwie przyjęło się powszechnie, iż rażąco wadliwie wydaną decyzje cechować winno to, że obraza przepisów na podstawie których jest wydana, jest oczywista (nie wynika z wadliwej wykładni) a jej skutki nie są akceptowalne w państwie prawa. Rozwijając tę tezę przywołać należy choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 w którym orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przytoczyć na koniec można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r. III OSK 1310/21 w którym orzeczono, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Interpretacja pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako kwalifikowana wadliwość decyzji polegająca na naruszenia przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną tego rozstrzygnięcia z jednoczesnym skutkiem tej wadliwości - powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. Poza wyżej przytoczonymi orzeczeniami wskazać tu można dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 LEX nr 486051, z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745, z dnia 15 marca 2012 r. z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1667/10., z dnia 27 maja 2021 r. I OSK 3431/15, z dnia 25 czerwca 2021 r. I OSK 353/21). Nie każda zatem wadliwość decyzji organu administracji, stanowi podstawę do jej eliminacji z obrotu prawnego w drodze nadzwyczajnego środka zaskarżenia jakim jest stwierdzenie jej nieważności. Wadliwość decyzji, uzasadniająca jej uchylenie w zwykłym trybie odwoławczym, polegająca na błędnej interpretacji prawa lub jego stosowania, czy też braków w ustaleniach stanu faktycznego lub błędów w tych ustaleniach, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, tym bardziej, gdy nie da się powiązać tych wadliwości ze skutkiem jakim jest stan powstały w rezultacie wydania decyzji wadliwej, który nie jest do pogodzenia z zasadami państwa praworządnego. W niniejszej sprawie, okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 września 2019 r., w ocenie sądu nie zachodziły. Jak mowa wyżej, decyzja ta stwierdzała nieważność decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej nieruchomości składających się z trzech działek, z uwagi na fakt, że jednia z tych działek była już wyłączona z produkcji rolnej tj. z powołaniem się na przesłankę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.- organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W ocenie organu, stwierdzenie nieważności całej decyzji, a nie jej części – w odniesieniu do konkretnej działki, rażąco narusza prawo. Z urzędu podnieść należy (nie stanowi to podstawy rozważań organu w zaskarżonej decyzji), że wątpliwości sądu budzi, czy organ stwierdzając nieważność decyzji Starosty Wielickiego z dnia 10 czerwca 2009 r. miał ku temu przesłanki ustawowe, z uwagi na kwestię tożsamości podmiotowej tej spawy oraz sprawy zakończonej decyzja z 24 października 2003 r. Sprawa zakończona decyzją Starosty Wielickiego z dnia 24 października 2003 r wydana była mianowicie na wniosek D. P. I A. B.. Decyzja z dnia 17 września 2019 r. wydana została na wniosek D. N. i A. P.. Jak podkreśla się w orzecznictwie, tożsamość spraw administracyjnych zachodzi wtedy, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym w stosunku do postępowania zakończonego decyzją ostateczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2025 r. II OSK 1708/22, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2024 r. I OSK 1225/23). Ponieważ decyzje z dnia 12 lipca 2012 r. oraz z dnia 24 października 2003 r., mimo, że dotyczyły częściowo tej samej nieruchomości, były wydane na wniosek i na rzecz innych podmiotów, tożsamość podmiotowa ale też przedmiotowa tych spraw, wydaje się być zatem sprawą dyskusyjną. Tym niemniej kwestia ta polega na wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i naruszenie reguły, o której mowa wyżej (tożsamość podmiotowa spraw) nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jak mowa wyżej, organ tej kwestii, w kontrolowanej decyzji, nie rozważał. Co zaś do podstaw, na które powołuje się organ tj. stwierdzenie nieważności w stosunku do całej decyzji a nie do jej części, dotyczącej działki nr [...], w ocenie sądu można w takim rozstrzygnięciu dopatrywać się co najwyżej zwykłej wadliwości a nie wadliwości kwalifikowanej. Organ tymczasem dokonał eliminacji z obrotu prawego, decyzji z dnia 9 września 2019 r., korzystając nadzwyczajnego środka zaskarżenia tj. z powołaniem się na wadliwość kwalifikowaną. W ocenie sądu natomiast, nie można się w tej decyzji dopatrzeć sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nawet wadliwe zastosowanie normy prawnej, jaka z przepisu wynika, nie upoważnia organu, do stwierdzenia, że naruszenie to było oczywiste i rażące, tym bardziej, że instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy, co do zasady, całej decyzji. Brak bowiem w regulacji art.156 - 159 K.p.a. odniesienia się do części decyzji, w odróżnieniu od zwykłego trybu kontroli instancyjnej decyzji wadliwych. Jak wynika bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (...). w ocenie sądu decyzja z dnia z dnia 9 września 2019 r. była wadliwa, ale nie stopniu kwalifikowanym, upoważniającym organ do stwierdzenia jej nieważności. Podkreślić też należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest trzecim trybem zaskarżenia decyzji administracyjnych. Dotyczy ona eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, które wywołały już lub mogły wywołać skutki prawne w sferze praw lub obowiązków ich adresatów. Instytucję tą należy zatem stosować ostrożnie, zgodnie z regułami, o których mowa wyżej i mając na względzie, że jest to instytucja nadzwyczajna. W ocenie sądu, w wydaniu tej decyzji nie sposób dopatrzyć się także skutków, w postaci powstania stanu nie do pogodzenia z zasadami państwa praworządnego. Jedynym skutkiem wydania tej decyzji, była eliminacja z obrotu prawnego decyzji o zgodzie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, jak mowa wyżej, decyzji wadliwej, aczkolwiek nie w stopniu rażącym. W sytuacji tej, właściwy organ winien ponownie wydać decyzję o zezwoleniu na wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej. Trudno uznać bowiem że eliminacja z obrotu prawnego, decyzji wadliwej ze skutkiem ex tunc, skutkuje powstaniem stanu, który nie można konwalidować, przez wydanie decyzji prawidłowej, udzielającej zgodę na wyłączenie z produkcji rolnej tych działek, które dotychczas nie były objęte taką zgodą. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.