II SA/Kr 437/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Paweł Darmoń SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Burmistrz Rabki – Zdroju decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a., odmówił P. M. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa trzech budynków magazynowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, gmina Rabka-Zdrój, obręb Rabka-Zdrój na działkach nr ewid.[...] i [...] z uwagi na niespełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W uzasadnieniu organ wskazał, że wskazane działki są niezabudowane. W obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych działek znajdują się tereny niezabudowane. Obszar analizowany cechuje się przewagą obszarów rolniczych, łąk i lasów. Najbliższa zabudowa (usługowa) zlokalizowana jest od strony północno-zachodniej na dz. [...] (budynek szaletu) i [...] (budynek usługowy - restauracja) w odległości ok. 210 m - 235 m, czyli prawie dwukrotnie dalej niż granica obszaru analizowanego. Reasumując teren inwestycji położony jest w obszarze rolno-leśnym, w terenie niezabudowanym. Ponieważ w realiach rozpoznawanej sprawy, wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy trzy budynki magazynowe mają być zrealizowane w obszarze rolnym, sąsiadującym z terenem rolno-leśnym niezabudowanym, to nie może to pozostać bez wpływu na charakter tego terenu, tym bardziej, że inwestor wystąpił o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy na terenie działki nr ewid.[...] i [...] o łącznej powierzchni terenu całej inwestycji 600 m2. Planowana inwestycja nie wpisuje się w ład urbanistyczny obszaru analizowanego, albowiem teren inwestycji jest położony w środku terenów rolno-leśnych i nie posiada "dobrego sąsiedztwa" przy tej samej drodze publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, gdyż nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla projektowanej inwestycji. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Analiza powyższego wskazuje, iż w zakresie "ładu przestrzennego" mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W przedstawionej sytuacji projektowany do zabudowy obszar zlokalizowany jest w otwartym terenie upraw rolnych na wzniesieniu (grzbiet góry) co stanowi widoczną dysharmonię przestrzenną. W związku z powyższym, organ stwierdził się, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczący kontynuacji funkcji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. M. wskazując, że na działce nr [...] znajdują się obiekty firmy "Blacho – trapez", które są dostępne z tej samej drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji i wskazał, że fakt, że na działce [...] znajdują się budynki o zbliżonej funkcji, dostępne z tej samej drogi publicznej, nie ma znaczenia bowiem wymieniona przez skarżącego działka znajduje się znacznie poza zasięgiem obszaru analizy przyjętego w niniejszej sprawie. Zarzut strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie wywodzi się bowiem z niezrozumienia istoty rozporządzenia, którego celem jest zachowanie ładu przestrzennego, w tym zapobieganie rozpraszaniu zabudowy, nie zaś - jak uważa skarżący - utrwalanie rozproszenia. Należy tu zwrócić uwagę na ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który należy interpretować w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem zasada "dobrego sąsiedztwa" ma na celu takie ukształtowanie przestrzeni, które zapewni uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne i kulturowe. Realizacja owych zasad ma bezpośredni związek z prawidłowo sporządzoną - na cele postępowania o ustaleniu warunków zabudowy - analizą urbanistyczno-architektoniczną której istotnym elementem jest wyznaczenie obszaru analizy na zasadach określonych w § 3 rozporządzenia. Zasady te stanowią, że obszar analizy powinien sięgać nie mniej niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji, jednak nie mniej niż 50 m. Oznacza to, że przepis nie ustala górnej granicy zasięgu obszaru, tj. ponad trzykrotność szerokości frontu. Nie oznacza to jednak dowolności w określeniu granic obszaru analizy, a zasięg obszaru ponad trzykrotność frontu działki - powinien mieć racjonalne uzasadnienie. Nie może to być podyktowane wyłącznie celem objęcia tym zasięgiem zabudowy, niezależnie od tego, w jakiej odległości od terenu inwestycji się znajduje. W rozpatrywanej sprawie najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. 210 m, a zatem włączenie go do obszaru analizy wymagałoby ustalenia granicy obszaru w ok. 5-krotnej wielkości frontu terenu inwestycji. Byłoby to - w ocenie organu odwoławczego - działaniem niedopuszczalnym, wprost sprzecznym z ratio legis rozporządzenia i prowadzącym do naruszenia zastanego ładu przestrzennego. Okoliczności sprawy nie wskazują na istnienie jakiegokolwiek uzasadnienia dla ustalania zasięgu "obszaru sąsiedniego" w odległości 5 czy 6-krotnej szerokości frontu terenu inwestycji, po to tylko, by dopuścić zabudowę działki położonej w przestrzeni otwartej i w oderwaniu od jakichkolwiek skupisk zabudowy. W zrozumieniu przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia - byłoby to zaprzeczenie zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej na potrzeby rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] - należy zatem uznać za miarodajne dla rozstrzygnięcia sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. M., zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu z daty wydania decyzji), poprzez wadliwe, to jest zbyt małe wyznaczenie granic obszaru analizowane i partykularne ograniczenie analizy do zbyt małego terenu, a w konsekwencji poprzez całkowity brak przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.; 2/ art. 21 ust. 1, art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez naruszenie prawa własności skarżącego, uniemożliwienie mu zabudowy, naruszenie równej dla wszystkich ochrony prawa własności, jak również naruszenie prawa wnioskodawcy do zabudowy nieruchomości gruntowej; 3/ art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia dlaczego zdaniem organów obu instancji przyjęcie granic obszaru analizowanego według wartości minimalnej było adekwatne do miejsca położenia inwestycji, zagospodarowania terenu, rodzaju inwestycji sąsiednich, jak również pomocniczo przeznaczenia terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabki-Zdrój, zatwierdzonego uchwałą nr XXXV/255/01 Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 28 marzec 2001 r.; 4/ art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania poprzez brak uwzględnienia, że Gmina Rabka-Zdrój nie ma nadal MPZP, zatem rozstrzygnięcia dot. wydawania decyzji WZ powinny być szczegółowe, rzetelne i prawidłowo u argumentowane, nadto brak ustosunkowania się w decyzji do zgłoszonych przez stronę postępowania uwag w odwołaniu. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdy: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.), o której mowa w art. 88 ust. 1; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie jednej ze wskazanych przesłanek czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast, jeśli planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15). Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.). W tym celu organ przeprowadza analizę, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Niewątpliwie analiza ta stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy Zgodnie z § 9 r.n.z.z.t. warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4). W niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy została przez organy administracji uzasadniona tym, że nie spełniona została przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Burmistrz wskazał, że obszar analizowany cechuje się przewagą obszarów rolniczych, łąk i lasków. Najbliższa zabudowa (usługowa) zlokalizowana jest od strony północno-zachodniej na dz. [...] (budynek szaletu) i [...] (budynek usługowy - restauracja) w odległości ok. 210 m - 235 m, czyli prawie dwukrotnie dalej niż granica obszaru analizowanego. W ocenie Sądu decyzja wydana została przedwcześnie. Jak już wyżej wskazano, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zauważyć należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla prawidłowości analizy, a w dalszej konsekwencji – dla podejmowanego rozstrzygnięcia, decydujące znaczenie. Zasadą jest przy tym wyznaczanie granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej wynoszącej trzykrotną szerokość frontu działki. Jednak w treści przywołanych przepisów wyraźnie wskazano na minimalną odległość. Powstaje zatem pytanie, w jakich okolicznościach organ powinien rozważać zwiększenie tej odległości, a tym samym poszerzenie obszaru analizy. Zdaniem Sądu należy tu wziąć pod uwagę cel sporządzania analizy, którym jest dokonanie ustaleń dotyczących przede wszystkim tego, czy spełniona jest przesłanka "dobrego sąsiedztwa", o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym ustalenie, czy istnieje działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację istniejącej na niej parametrów zabudowy. W orzecznictwie przyjęło się rozumieć pojęcie "działki sąsiedniej" szeroko, podobnie jak pojęcie kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Temu również służy wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. E. Skorczyńska, "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji", Samorząd Terytorialny 2004, nr 7-8, s. 94). Jednakże, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2021 r., II OSK 1969/18, "przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora." Chodzi więc o to, by wyznaczenie obszaru analizowanego nie było środkiem służącym instrumentalnie na potrzeby inwestora. W konsekwencji luz, którym dysponuje organ przy wyznaczaniu granic obszaru analizy nie jest w żadnym razie nieograniczony. Organ zobowiązany jest bowiem dokładnie wyjaśnić, czym kierował się wyznaczając taki obszar, a nie inny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 401/19). W przedmiotowej sprawie część tekstowa wyników analizy oraz część graficzna tychże wyników stanowią odpowiednio załączniki nr 2 i 3 do decyzji Burmistrza Rabki-Zdroju. Na załączniku nr 3 sporządzonym na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wrysowano granice terenu objętego wnioskiem oraz granice analizy. Odnosząc się do treści załącznika nr 2 zatytułowanego "Wyniki Analizy warunków – do decyzji odmownej o warunkach zabudowy" wskazać należy, że nie zawiera ono przekonującego wyjaśnienia sposobu wyznaczenia granic obszaru analizy. Wskazano w nim mianowicie, że do analizy przyjęto obszar 3-krotnej szerokości terenu objętego wnioskiem. Tymczasem z przywołanej powyżej normy wynika, że punktem odniesienia do wyznaczenia obszaru analizy powinna być szerokość frontu działki. Szerokości tej jednak nie wskazano. Wskazano natomiast odległość 114,0 (bez jednostek miary), która – jak można przypuszczać – jest odległością liczoną w metrach, nie wiadomo jednak między jakimi punktami. Dostrzec trzeba przy tym, że obszar analizy ma kształt wielokąta; kształt wielokąta ma również teren inwestycji. Z treści analizowanego załącznika wynika, że główny wpływ na ukształtowanie granic terenu inwestycji miał przebieg granic terenu inwestycji. Z dokumentu tego nie wynika natomiast, by brano pod uwagę kontekst przestrzenny tego obszaru, który wydaje się kluczowy z perspektywy ładu przestrzennego. Nie przekonuje arbitralne stwierdzenie, zgodnie z którym "przyjęcie takiego obszaru daje pełną możliwość oceny zagospodarowania terenu istniejącego w kontekście układu urbanistycznego", skoro nie przedstawiono konkretnego układu urbanistycznego. Z zalegającej w aktach analizy, jak i z samej decyzji organu I instancji nie wynika też, czy rozważano poszerzenie obszaru analizowanego. Jako dalece niewystarczającą należy przyjąć analizę zabudowy ww. obszaru. Sprowadza się ona w zasadzie tylko do ogólnej konstatacji, zgodnie z którą wnioskowane działki są niezabudowane, w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa, a obszar ten cechuje przewaga obszarów rolniczych, łąk i lasów. Wskazano jednak i na to, że w sąsiedztwie granic obszaru analizy znajduje się zabudowa usługowa na działkach nr [...] (budynek szaletu) i [...] (budynek usługowy - restauracja) w odległości ok. 210-235 m. Ustalenia te nie poddają się jednak kontroli. Przywołanych działek brak jest bowiem na mapie stanowiącej część graficzną wyników analizy. Nie sposób zweryfikować podanych odległości. Wobec powyższego, jako co najmniej przedwczesna jawi się konstatacja, zgodnie z którą planowana inwestycja nie wpisuje się w ład przestrzenny obszaru analizowanego, skoro nie przedstawiono w sposób przekonujący i rzetelny sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego oraz szerszego kontekstu przestrzennego uzasadniającego granice obszaru analizowanego. W wynikach analizy próżno szukać np. informacji o drogach, w szczególności drogach publicznych zajmujących znaczną część obszaru analizowanego, w tym biegnącej tam drodze krajowej. Tak poważne braki w analizie urbanistycznej dyskwalifikują ten dowód, a w konsekwencji poczynione na jej podstawie ustalenia. Powyższych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy, który w całości zaaprobował dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia. Poczynione przez ten organ dodatkowe ustalenia odnoszące się do zabudowy na działce nr [...] nie poddają się weryfikacji. Również szersze rozważania organu odwoławczego mające uzasadnić niedopuszczalność poszerzenia obszaru analizy nie mogły zostać uznane przez Sąd za przekonujące, skoro – jak wskazano powyżej – w samych wynikach analizy brak jest rzetelnego przedstawienia kontekstu urbanistycznego terenu, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji. Wszystkie opisane powyżej uchybienia składają się na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., w ten sposób, że nie podjęły one czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnie oceniły zebrane w sprawie dowody. Kolegium naruszyło również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Wyraża ona obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją wydaną w I instancji, przy czym realizacja tej zasady nie może ograniczać się jedynie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ wyższego stopnia. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11). Nie zrealizowano również wymagań wynikających z zasady przekonywania, o której stanowi art. 11 k.p.a. Tym samym zarzuty skargi okazały się uzasadnione w zakresie, w jakim zbieżne są z przedstawionymi powyżej rozważaniami. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego co do znaczenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla analizy urbanistycznej i formułowania na jej podstawie wniosków co do istnienia lub nieistnienia możliwości kontynuacji istniejącej zabudowy. Znaczenia studium, które nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz akt kierunkowy (co słusznie dostrzega skarżący), należy upatrywać przede wszystkim w kontekście planistycznym, na co wskazuje jednoznacznie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W innych kontekstach ustalenia studium mogą mieć znaczenie wtedy, gdy wskazuje na to norma prawna. Takiego powiązania brak jest natomiast w odniesieniu do ustalania warunków zabudowy. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie sporządzenie rzetelnej analizy, poprzedzonej jednoznacznym ustaleniem szerokości frontu działki (terenu) i granic obszaru analizy, w sposób uwzględniający wskazane wyżej wartości. Wobec naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.