II SA/Kr 443/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2009 r. sprawy ze skargi J.B. na uchwałę Rady Gminy Dębno z dnia 24 marca 2006 r. Nr II/292/2006 w przedmiocie sposobu i zakresu wykonywania zadań budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowościach Dębno i Porąbka Uszewska I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 2 ust. 1 lit. b i § 3; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. określa, że zaskarżona uchwała w części objętej punktem I wyroku nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Rady Gminy Dębno na rzecz skarżącego J.B. kwotę 300 /trzysta / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 24 marca 2006 r. Rada Gminy Dębno podjęła uchwałę Nr II/292/2006 w sprawie sposobu i zakresu wykonania w Gminie Dębno zadania: "Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości Dębno i Porąbka Uszewska". Zgodnie z jej § 2 ust. 1 inwestycja ta jako zadanie publiczne Gminy Dębno zostało ujęte w Wieloletnim Programie Inwestycyjnym określonym uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 września 2005 r. Nr VII/251/2005 i miało być finansowane z budżetu Gminy w wysokości 4.948.867,30 zł; a ze środków społecznego udziału mieszkańców 1.051.132,70 zł. § 2 ust. 2 tej uchwały określa, że dokładna wysokość środków będzie znana po zakończeniu postępowania przetargowego i planowane koszty ogółem wynoszą 6.000.000 zł. Zgodnie z jej § 3 szczegółowe warunki partycypacji mieszkańców w realizacji zadania będą ustalone w protokołach uzgodnień określających wysokość partycypacji w przeliczeniu na jedno gospodarstwo domowe w oparciu o wyniki przeprowadzonego przetargu na wykonanie zadania, a także sposób i termin ich wnoszenia. Uchwała jest podstawą realizacji określonego w niej publicznego zadania inwestycyjnego. Dnia [...].01.2009 r. J.B. wezwał Radę Gminy Dębno do usunięcia naruszenia prawa w zakresie stwierdzenia nieważności załączników do uchwały Rady Gminy z dnia 24 marca 2006 r. Rada Gminy Dębno podjęła uchwałę Nr II/292/2006 w sprawie sposobu i zakresu wykonania w Gminie Dębno zadania: "Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości Dębno i Porąbka Uszewska". Uchwałą z dnia 20 lutego Nr I/194/2009 Rada Gminy Dębno odmówiła uwzględnienia tego wezwania. Skargę w dniu 10 marca 2009 r. wniósł, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, J.B. domagając się unieważnienia uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 24 marca 2006 r. nr II/292/2006, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że określając w § 2 pkt 1 lit. b wysokość obciążenia finansowego mieszkańców Gminy Dębno w związku z planowaną budową kanalizacji sanitarnej w miejscowościach Dębno i Porąbka Uszewska wskazano zarazem w § 3 tej uchwały, że szczegółowe warunki partycypacji mieszkańców w realizacji zadania będą ustalone w protokołach uzgodnień określających wysokość partycypacji w przeliczeniu na jedno gospodarstwo domowe. Wprawdzie § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały określa, że mieszkańcy współfinansują realizację zadania inwestycyjnego kwotą 2000 zł ale nie sprecyzowano, na co kwota ta ma być przeznaczona. Tym samym wprowadzono ogólne opłaty w drodze uchwały jako powszechne świadczenie pieniężne na cele publiczne. Nie jest, w ocenie skarżącego, podstawą do wydania zaskarżonej uchwały art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który to przepis nie nakłada obowiązku partycypacji w kosztach budowy sieci kanalizacyjnej. Skarżący podniósł, iż takie postępowanie Rady Gminy Dębno stanowi rażące naruszenie prawa i powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30.01.2008 r., sygn. akt II SA/Ke 675/07. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dębno wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie ustala norm generalnych powszechnie obowiązujących mieszkańców gminy. Podstawą prawną podjęcia uchwały był art. 7 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także art. 15 i art. 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podjęcie zaskarżonej uchwały było konieczne w świetle ustawy o finansach publicznych, ponieważ stanowiło podstawę realizacji wieloletniego zadania inwestycyjnego gminy. Sama uchwała została już zrealizowana, a w dniu 27.10.2008 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie kanalizacji. Nie jest zasadnym zarzut niezgodności z prawem § 2 i 3 zaskarżonej uchwały, ponieważ określenie zasady współfinansowania w kosztach budowy kanalizacji stanowiły zgodę Rady Gminy na umożliwienie mieszkańcom udziału w finansowaniu części tych kosztów w zakresie budowy przyłączy do sieci, a wykonywanie robót przyłączeniowych nie jest zadaniem gminy. W związku z konfiguracją terenu koszty budowy przyłączy dla niektórych mieszkańców byłyby bardzo duże i przekraczały ich zdolności płatnicze. Ustalenie takich zasad pomocy było zgodne z warunkami udostępnienia Gminie pożyczki przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Mieszkańcy mieli świadomość, że akceptacja rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale była z ich strony dobrowolna i korzystna. Skarżący skorzystał z tej dobrowolności i nie uczestniczył w jej współfinansowaniu. Rzeczywistym motywem wniesienia skargi jest okoliczność braku wykonania przyłącza przez skarżącego do istniejącej sieci i braku udokumentowania dokonywania wywozu odpadów przez uprawnionego przedsiębiorcę, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Brak wykonania tego obowiązku skutkował ukaraniem skarżącego przez Sąd Rejonowy w B. i obecna skarga jest próbą usunięcia podstawy wykonania sieci celem zwolnienia się z obowiązku budowy do mniej przyłącza. Na rozprawie strony podtrzymały swoje żądania i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dębno z 24 marca 2006 r. Nr II/292/2006 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie cała uchwała dotknięta jest wadą uzasandająca stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że skarga w tej sprawie podlega rozpoznaniu. Skarga została bowiem wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", zgodnie z którym skargę skutecznie może wnieść tylko ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Ponieważ skarżący został zobowiązany, w myśl powołanej uchwały, do partycypowania w kosztach, tym samym ma to bezpośredni wpływ na jego interes prawny. Zaskarżoną uchwałą Rady Gminy wprowadziła dla mieszkańców gminy opłatę, jako udział w kosztach budowy kanalizacji ściekowej. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9 lit. e oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 15 i 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Przepis ten jest regulacją prawa ustrojowego, ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu. W żadnym przypadku art. 7 u.s.g. nie może być podstawą do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Również art. 18 u.s.g. nie jest podstawą do stanowienia aktów prawa miejscowego. Wprawdzie w artykule tym przewidziano domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, ale to domniemanie nie może obalić konstytucyjnej regulacji podstaw wydawania aktów prawa miejscowego. Art. 18 u.s.g. zawiera domniemanie kompetencji tylko w zakresie stanowienia aktów prawa wewnętrznego, a takim nie jest zaskarżona uchwała. Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy, iż zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym. Uchwała Rady Gminy Dębno z dnia 24 marca 2006 r. Nr II 292/2006 jest przepisem prawa miejscowego, zawiera ona bowiem normy generalne, skierowane do wszystkich mieszkańców miejscowości Dębno i Porąbka Uszewska, będących częścią Gminy Dębno, których gospodarstwa domowe będą mogły być podłączone do kanalizacji sanitarnej. Okoliczność, że uchwała ta zawiera również normy konkretne (a nie tylko abstrakcyjne) w odniesieniu do nakładanego obowiązku na mieszkańców niektórych miejscowości Gminy Dębno w zakresie udziału w kosztach budowy konkretnej kanalizacji sanitarnej, nie odbiera temu aktowi charakteru norm prawa miejscowego. Istotnym jest to, że uchwałą tą zobowiązano mieszkańców do udziału w świadczeniu finansowym, czyli nałożono na nich obowiązki. Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy, iż zaskarżona uchwała określa tylko dobrowolny udział mieszkańców w kosztach budowy nie tyle kanalizacji, co samych przyłączy do kanalizacji. Przede wszystkim stanowisko to nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści zaskarżonej uchwały. Analiza § 2 ust. 1 lit. b i § 3 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że udział finansowy mieszkańców w wysokości 1.051.132,70 zł jest obligatoryjny (§ 2 ust. 1 o treści: inwestycja ....., będzie finansowana w następujący sposób: ... ze środków społecznego udziału mieszkańców 1 051 132, 70 zł.). § 3 zawiera zaś następującą treść: "szczegółowe warunki partycypacji mieszkańców w realizacji zadania będą ustalone w protokołach uzgodnień określających wysokość partycypacji w przeliczeniu na jedno gospodarstwo domowe w oparciu o wyniki przeprowadzonego przetargu na wykonanie zadania a także sposób i terminy wnoszenia. Uchwała jest podstawą realizacji określonego w niej publicznego zadania inwestycyjnego". Przytoczona treść wyraźnie akcentuje obligatoryjność partycypacji (w szczególności w słowach: szczegółowe warunki partycypacji będą ustalone ...). Nie jest również uzasadnione i to stanowisko, które zakłada, że udział mieszkańców dotyczył tylko budowy przyłączy, a nie kanalizacji. Zaskarżona uchwała obejmowała budowę kanalizacji sanitarnej i nic nie wspominała o budowie przyłączy. W tym zakresie stanowisko samej Rady Gminy jest co najmniej niejasne. Z jednej strony neguje ona stanowisko, jakoby zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, a z drogiej strony akcentuje, iż współfinansowanie mieszkańców obejmuje jedynie budowę przyłączy jako pomoc Gminy w ich wykonaniu mimo, że sama budowa przyłączy nie jest zadaniem publicznym gminy. Nawet gdyby były to rzeczywiste intencje Rady Gminy, to oznaczałoby to zobowiązanie Gminy do sfinansowania budowy przyłączy, a wiec realizacji zadania nie leżącego w zakresie zadań samorządu lokalnego. Tym samym i tak byłby to akt prawa miejscowego. Nie można bowiem inaczej zakwalifikować uchwały rady gminy, którą dana gmina zobowiązałaby się do wykonania zadania lub współfinansowania jego wykonania na rzecz osób trzecich. W takiej sytuacji mieszkańcy mieliby prawo domagania się realizacji uchwały. Nie stanowił dostatecznej podstawy do wydania zaskarżonej uchwały art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Artykuł ten w chwili uchwalania zaskarżonej uchwały miał następująca treść: "Art. 15. 1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. 2. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. 3. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. 4. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Powołany przepis nie zawierał więc żadnej podstawy do nałożenia na mieszkańców obowiązku partycypacji w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej. Również art. 21 ww. ustawy nie może być podstawą do nakładania przez gminę obowiązków na mieszkańców. Treść tego artykułu jest bowiem następująca: Art. 21. 1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany dalej "planem". 2. Plan określa w szczególności: 1) planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 2) przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach, 3) przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków, 4) nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach, 5) sposoby finansowania planowanych inwestycji. 3. Plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. 4. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada plan wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który sprawdza, czy spełnia on warunki określone w ust. 3. 5. Plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). 6. W przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf. 7. Obowiązek opracowania planu nie dotyczy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. Powołany przepis stanowi podstawę do uchwalenia przez radę gminy wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Treść tego planu powinna wprawdzie ustalać nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach oraz sposoby finansowania planowanych inwestycji, ale nie oznacza to, że takimi nakładami lub finansowaniem można obarczyć mieszkańców. Musiałaby istnieć dodatkowa norma prawna, która pozwoliłaby na obciążanie mieszkańców gminy opłatami związanymi z budowaniem kanalizacji. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK730/2006 oraz w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 675/07 sądy administracyjne w kontekście powołanych przepisów wyraziły pogląd, iż z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika jednakże możliwość ustanowienia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci. Powyższy pogląd znajduje w pełni akceptację składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenkich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny, jednakże przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe w tym przypadku, w którym dana nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych. Należy również podnieśc i to, że zaskarżona uchwała została wydana bez upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.g.n.). Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.g.n.). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała w zakresie objętym jej § 2 ust. 1 lit. b oraz § 3 jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. W pozostałym zakresie uchwała ta nie narusza prawa. Sąd stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.