II SA/Kr 468/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Mirosław Bator Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul.[...] w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul [...] w K. na postanowienie Wojewody z dnia 19 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala II SA/Kr 468/15 Uzasadnienie Decyzją nr [...] znak: [...] z dnia 24 października 2014 r. Prezydent Miasta K. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. l, art.34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 września 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Decyzja obejmowała inwestycję Gminy Miejskiej K. pn.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, elektryczną i odgromową, C.O., C.W.U., teletechniczną, domofonową, okablowania monitoringu, dzwonkową wraz z budową wewnętrznych instalacji prowadzonych na zewnątrz budynku: kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, oświetlenia terenu, kanalizacji sanitarnej z budową zjazdu, zewnętrznymi miejscami postojowymi i drogą wewnętrzną na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] , oraz likwidacją fragmentu nieczynnej sieci teletechnicznej na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...] , przy ul. [...] w K." Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul.[...] w K. w dniu 27 listopada 2014 r. (data stempla pocztowego) wniosły podania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od niniejszej decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania, jednocześnie dopełniając uchybionej czynności poprzez wniesienie odwołania od przedmiotowej decyzji. Zdaniem wnioskodawców byli podmiotami uprawnionymi do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak zostali pominięci w tym postępowaniu. Argumentując fakt posiadania przymiotu strony przywołali w swoim wniosku art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane oraz poglądy judykatury wg których stronami w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ich zdaniem nie ulega wątpliwości, iż wspólnota mieszkaniowa może być podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ przedmiotowe wspólnoty mieszkaniowe znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego zgodnie z definicją legalną z art. 3 pkt. 20 wspomnianej ustawy. Koniecznym było więc zweryfikowanie czy inwestycja narusza ich interes prawny. Wnioskodawcy wskazali na brak swojej winy poprzez dochowanie należytej staranności w dbałości o swoje interesy oraz istnienie niezależnej od nich przeszkody istniejącej cały czas aż do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r., sygn. II SA/Po 731/13, SIP Legalis 790530, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2002 r., sygn. II SA/Wr 1329/01, LEX nr 683485). Postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r. znak: [...] Wojewoda działając na podstawie art. 59 § l w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 81 ust. l i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane po rozpatrzeniu wspomnianych wniosków odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Swoje stanowisko organ uzasadnił faktem, iż w art. 127 kpa uregulowano kwestie wnoszenia odwołań od decyzji, z którego to przepisu wynika, że odwołanie służy jedynie stronie postępowania. Co więcej zgodnie z dyspozycją art. 58 § l i 2 kpa, prośbę o przywrócenie terminu może wnieść podmiot "zainteresowany", a zgodnie z art. 60 kpa, przed rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ administracji publicznej może wstrzymać wykonanie decyzji tylko na żądanie podmiotu występującego w charakterze strony. Zatem, zdaniem organu, prośba o przywrócenie terminu odwołania może być wniesiona jedynie przez podmiot zainteresowany, jakim jest strona postępowania administracyjnego ( wyrok WSA w Lublinie z 15.10.2013 r., sygn. akt III SA/Lu 332/13. Organ przywołał także treść wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09: "Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § l pkt 4 k.p.a." Wnioskodawcy nie byli uznani w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] z dnia 24 października 2014 r. za strony postępowania i nie była im doręczona przedmiotowa decyzja, która została doręczona podmiotom uznanym przez organ I instancji jako strony postępowania. Złożone wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań oraz o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji, a także odwołanie od tejże decyzji, zostały nadane w placówce pocztowej 27 listopada 2014 r. Zatem w ocenie organu nie przysługuje im możliwość wnioskowania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, mogą jedynie wnieść podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § l pkt 4 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższego postanowienia Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul.[...] w K. zarzuciły organowi naruszenie art. 127 § l ustawy kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżącym nie przysługiwało prawo do złożenia odwołania w niniejszej sprawie, odpowiednio do przywrócenia terminu od jego złożenia, bowiem organ administracyjny nie uznał ich za strony postępowania administracyjnego i nie doręczył wydanej decyzji. Zdaniem skarżących, także prawo do wniesienia odwołania nie może być zależne od woli organu administracyjnego i tego, kogo uzna on za stronę i doręczy wydaną w sprawie decyzję, zwłaszcza że uprawnienie to nie jest w ich ocenie konkurencyjne do prawa do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W szczególności, sama ustawa nie różnicuje pojęcia strony na taką "uznaną" i "pominiętą" w danym postępowaniu – jest to pojęcie jednorodne, a więc i zakresu uprawnień nie powinno się w ten sposób różnicować, zwłaszcza jeśli kryterium ma się sprowadzać do tego od komu organ doręczył decyzję. W związku z powyższym skarżący nie podzielili powołanej przez organ tezy NSA w Warszawie, zawartą w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., nr OSK 1762/09. W pozostałym zakresie w skarżący podtrzymali w uzasadnieniu stanowisko wyrażone w wnioskach o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszym postępowaniu przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, którym odmówiono wnioskodawcom Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. oraz Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Badając to orzeczenie z punktu widzenia wad wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, iż nie doszło do uchybienia przepisom prawa procesowego i prawa materialnego dającego podstawę do jego uchylenia. Na wstępie warto przypomnieć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji (art. 15 i 127 § 1 kpa). Odwołanie powinno być wniesione w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie postępowania, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia (art. 129 § 2 kpa). Stosownie do treści art. 16 § 1 zd. 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą zostać wzruszone tylko postępowaniach nadzwyczajnych przewidzianych w rozdziałach 12 i 13 kpa: postępowanie o uchylenie lub zmianę decyzji, stwierdzenie jej nieważności lub też o wznowienie postępowania. Podmiot będący stroną postępowania w znaczeniu materialnoprawnym (mający interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa) może być jednak bez własnej winy pozbawiony udziału w nim i to zarówno w całym, jak i w pewnym jego stadium np. na skutek niedoręczenia decyzji. W takiej sytuacji czternastodniowy termin biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom uczestniczącym w postępowaniu. Niewniesienie w tym terminie odwołania przez żadną ze stron, którym zapewniono w nim udział powoduje, iż decyzja staje się ostateczna z upływem wskazanego czternastodniowego terminu liczonego od daty ostatniego doręczenia. W tym przypadku osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, ma prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Przedstawione stanowisko jest ugruntowane tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie (vide wyroki NSA z dnia 05 grudnia 1997 r. w sprawie sygn. akt I SA 1329/95 ONSA 1998/3/103 i z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA 2230/00, M.Prawn. 2002/20/916 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1606/04, Lex nr 191505, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. w sprawie sygn. II OSK 505/08, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie II OSK 1762/09, jak też B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 586 i In.). Powyższe rozwiązanie zapewnia poszanowanie wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych, dającej uczestnikom obrotu prawnego przekonanie o stabilności załatwienia sprawy administracyjnej. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny wniesionej skargi w pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarżący nie kwestionują faktu braku udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji, jak i faktu niedoręczenia skarżącym decyzji wydanej w jego toku. Całość argumentacji skarżących zmierza bowiem do wykazania błędu popełnionego przez organ I instancji poprzez pominięcie ich jako strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Argumenty te abstrahują natomiast od bezspornej okoliczności, że zaskarżona decyzja została doręczona wszystkim stronom, którym udział w sprawie został zapewniony, a które w przepisanym terminie (czternastu dni od doręczenia decyzji) nie wniosły środka zaskarżenia. Powyższe z kolei decyduje o przyjęciu, że decyzja z dnia 24 października 2014r. Prezydenta Miasta K. stała się decyzją ostateczną, od której nie przysługuje odwołanie, a strony skarżące w takiej sytuacji, jak wyżej już wywiedziono, mają możliwość wzruszenia decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku o wznowienie postępowania, który z resztą jak wynika z samych twierdzeń skarżących, został już wniesiony. Mając powyższe na uwadze wobec takich faktów, jak te, że wnioskodawców pominięto w postępowaniu w sprawie, w której wydano decyzję z dnia 24 października 2014 r., którą doręczono innym stronom postępowania, a które nie wniosły odwołania, zasadnym była odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skarżącym albowiem w takim stanie faktycznym jest ono niedopuszczalne. Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09). Jest to pogląd także i z tej przyczyny uzasadniony, że można przywrócić tylko termin, który rozpoczął swój bieg. W sytuacji zaś, w której wnioskodawcom nie została doręczona decyzja termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął w ogóle biegu. W świetle powyższych wywodów wobec braku stwierdzenia uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona o czym Sąd orzekł biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 ppsa.