II SA/Kr 48/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych skargę oddala Postanowieniem z dnia 11 września 2020 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 61 K.p.a., gdy zachodzi co najmniej jedna z dwóch określonych w przepisie przesłanek tj. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka o charakterze podmiotowym) lub gdy postępowanie nie może być wszczęte z jakichkolwiek innych przyczyn (przesłanka o charakterze przedmiotowym). Każda z tych przesłanek uniemożliwia organom procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. W ocenie organu w zawisłej sprawie zachodzi przesłanka o charakterze przedmiotowym, co oznacza, iż uzasadnione przyczyny uniemożliwiają wszczęcie postępowania zgodnie ze wnioskiem strony, bowiem zgodnie z brzmieniem przepisu i utrwalonym orzecznictwem przeszkodą do wszczęcia postępowania jest przypadek, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo gdy zapadło w niej już rozstrzygnięcie. Jak podniósł organ, na takich etapie postępowania organ może badać wyłącznie kwestie formalnoprawne, analizując, czy zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie złożonego przez stronę wniosku, nie zajmuje się natomiast rozstrzyganiem co do meritum sprawy, co warunkuje dokonanie odmowy wszczęcia postępowania aktem jakim jest postanowienie, a nie decyzja (która co do zasady sprawę rozstrzyga merytorycznie). W odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego organ wskazał, iż w sprawie zapadła już ostateczna i prawomocna decyzja, a złożony przez stronę wniosek wskazuje na zamiar ponownego wszczęcia postępowania w trybie zwykłym. Organ stwierdził, że wnioskodawca opiera swój wniosek na tych samych okolicznościach, które były przedmiotem poprzedniego postępowania, w związku z czym procedowanie merytoryczne w sprawie tego wniosku, zgodnie z oceną organu, byłoby dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. H. S. złożył do Szefa Urzędu zażalenie na postanowienie z dnia 11 września 2020 r., któremu zarzucił naruszenie art. 61 § 1a K.p.a. w aspekcie niemożności wszczęcia postępowania z uzasadnionych przyczyn, jako, iż postępowanie to byłoby dotknięte wadą res iudicata, w związku z art. 7 i 9 K.p.a. bez podjęcia przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o wszczęcie postępowania zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2020 roku. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 roku nr [...] Szef Urzędu utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 11 września 2020 roku. Organ podtrzymał własne stanowisko, wskazując, iż sprawa została uprzednio rozstrzygnięta prawomocną i ostateczną decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 roku, co jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi przesłankę wynikającą z art. 61a § 1 K.p.a., i warunkuje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ jednocześnie poinformował stronę, iż złożony przez nią wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 154 K.p.a. zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. S. zaskarżył w całości ostateczne postanowienie Szefa Urzędu z dnia 10 listopada 2020 roku, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. w aspekcie niemożności wszczęcia postępowania z uzasadnionych przyczyn, jako, iż postępowanie to byłoby dotknięte wadą res iudicata, w związku z art. 7 i 9 K.p.a. poprzez przyjęcie aprioryczności stanu res iudicata sprawy administracyjnej, bez podjęcia przez organ czynności zmierzających do do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, z pominięciem wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady słusznego interesy obywatela i interesu społecznego i naruszeniem zasady informowania stron z art. 9 K.p.a. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości postanowienia Szefa Urzędu z dnia 11 listopada 2020 roku jak i poprzedzających je decyzji z dnia 22 sierpnia 2018 roku i 17 kwietnia 2018 roku w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych ze względu na jego słuszny interes i dokonanie naruszenia wyżej przywołanych przepisów oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jak i o przyznanie mu prawa pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata lub radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie jak i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazując, iż postępowaniem prowadzone na podstawie art. 154 i 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej z punktu widzenia czy za zmianą (uchyleniem) decyzji nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu, skarżący nie wykazał, aby w zawisłej sprawie za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na zasadzie art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, podczas gdy przepis art. 145 P.p.s.a. ogranicza tą kontrolę do oceny zgodności zaskarżonych orzeczeń administracji publicznej pod kątem legalności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami proceduralnymi o ile naruszenie tych ostatnich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosując powyższe zasady tut. Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W zawisłej przed tut. Sądem sprawie przedmiotem kontroli jest ostateczne postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 10 listopada 2020 roku nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 11 września 2020 roku nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej. Na wstępie należy zauważyć, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 61a § 1 K.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie albo gdy uprzednio rozstrzygnięto sprawę decyzją ostateczną. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. W doktrynie oraz judykaturze przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie 61a § 1 K.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384; wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12). Wszczęcie postępowania przez organ administracji w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie. Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1244/17). Ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż skarżący ubiegał się już zarówno o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych jak i o przyznanie mu świadczenia pieniężnego w razie potwierdzenia statusu, o który się ubiegał na podstawie ww. przepisów. Ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 r. Szef Urzędu odmówił stronie przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej bądź osoby represjonowanej. Koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. warunkiem jest tożsamość stosunków administracyjnoprawnych występujących pomiędzy sprawą, która została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej, a ponownym wnioskiem o wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z 19.06.2018 r., II SA/Łd 167/18, LEX nr 2513934 jak i wyrok WSA w Warszawie z 14.01.2020 r., IV SA/Wa 2391/19, LEX nr 3078968). Oznacza to, że w obu sprawach musi zaistnieć tożsamość podmiotowa (te same strony w obu sprawach) jak i przedmiotowa (ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż doszło do tożsamości stosunków administracyjnoprawnych. W obrocie istniała już ostateczna i prawomocna decyzja Szefa Urzędu z dnia 22 sierpnia 2018 roku odmawiająca potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego z wniosku skarżącego z dnia 7 marca 2018 roku. Strona złożyła taki wniosek ponownie (z datą wpływu na dzień 4 sierpnia 2020 roku) opierając go na identycznych podstawach prawnych i faktycznych z podaniem okoliczności, które były już badane w pierwotnym postępowaniu. Wszczęcie przez organ postępowania z tego wniosku i ewentualne wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a., a sama decyzja byłaby obarczona wadą nieważności jako naruszająca stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. Wobec powyższego, bezsprzecznie należy uznać, że zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu z dnia 10 listopada 2020 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest zgodne z prawem i nie podlega uchyleniu. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.