II SA/Kr 492/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanej do Prokuratury Okręgowej G.M.-W. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w R. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 82/14 skargę oddala. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 82/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [....] w B. (dalej określane jako "stowarzyszenie") na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W : I. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania w terminie 2 miesięcy aktu administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem położonego na C. w miejscowości R. , gm. A. , II. stwierdził, że przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. grzywnę w wysokości 2000 złotych, IV. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną [....] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w R. (dalej określanej jako "spółka") wniesioną od powyższego wyroku stwierdzając, że spółka nie była stroną postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. oddalił zażalenie na to orzeczenie, wskazując, że wniesienie skargi kasacyjnej nie zostało poprzedzone doręczeniem odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r. złożyła spółka podnosząc, że pozbawiono ją możliwości działania jako uczestnika postępowania na prawach strony. Spółka wniosła o uchylenie wyroku oraz o ponowne rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi. Stowarzyszenie wniosło o odrzucenie skargi o wznowienie postępowania, gdyż przekroczono termin do jej wniesienia. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [....] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w R. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 82/14. Sąd I instancji stwierdził, że termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania został zachowany, a w skardze powołano się na ustawową przesłankę wznowienia, zatem nie było podstaw do odrzucenia skargi o wznowienie (art. 280 p.p.s.a). Skarga o wznowienie nie mogła jednak zostać uwzględniona. Choć skarżąca spółka jest stroną postępowania administracyjnego, to takiego przymiotu nie miała w postępowaniu sądowym wszczętym skargą innej strony na przewlekłość postępowania administracyjnego. Sąd wyraził pogląd, że stronami postępowania sądowego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego jest skarżący i organ prowadzący postępowanie. Wyrok Sądu uwzględniający skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego jest adresowany do organu i ma wymusić na nim załatwienie sprawy, a nie wskazać sposób jej załatwienia. Wynik postępowania sądowego w takiej sprawie może dotykać co najwyżej jej interesu faktycznego, a więc niemającego źródła w normie prawa materialnego. Skarga ta stanowi pochodzący od strony postępowania impuls do poddania kontroli sprawność działań organu. Wykazywanie braku zasadności zarzutu skargi jest zadaniem organu, a nie innej strony postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. II OSK 1423/15 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, iż dla oceny tego czy skarżąca spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a. (uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego) koniecznym pozostaje uwzględnienie jej roli w postępowaniu administracyjnym. Analizując kwestię, czy wynik postępowania sądowego, wszczętego skargą na przewlekłe prowadzenia postępowania, dotyczy interesu prawnego określonej osoby, nie można bowiem generalnie założyć, że w sprawach ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania taki interes ma wyłącznie skarżący oraz organ, którego sposób prowadzenia postępowania będzie przedmiotem oceny Sądu. Co prawda wyrok uwzględniający tego typu skargę jest głównie adresowany do organu i ma na celu wymuszenie na nim załatwienia sprawy, a więc zmobilizowanie go do podjęcia bardziej efektywnych działań, jednakże nie można zaakceptować poglądu, że zawsze tylko skarżący i organ będą legitymowani do wzięcia udziału w takim postępowaniu. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu na sferę praw określonego podmiotu. Wymaga to jednak odniesienia do konkretnej sytuacji prawnej strony domagającej się wzięcia udziału w postępowaniu i jej roli procesowej, jaką miała ona w postępowaniu administracyjnym. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca spółka zgłosiła swój udział w postępowaniu administracyjnym jako następca prawny i właściciel działek należących uprzednio do sprawcy samowoli budowlanej. Była ona zatem inwestorem w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie legalności robót budowlanych polegających na wybudowaniu wyciągu narciarskiego krzesełkowego. Jednym z przejawów aktywności skarżącej spółki były wnioski o zmianę terminu uzupełnienia projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego wyciągu narciarskiego. Oznacza to, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy z przyczyn przez nią zgłaszanych nie była ona zainteresowana w mobilizowaniu organu do podejmowania czynności. To z kolei przekładało się na tryb procedowania przez organ nadzoru budowlanego, który w przypadku nie wykonania nakładanych na inwestora obowiązków i nie wydłużenia wyznaczonego terminu ich wykonania, wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Oznacza to, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wynik postępowania sądowego wszczętego skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczył interesu prawnego inwestora i przekładał się na możliwość sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego, a w efekcie dotyczył jego uprawnień. W ocenie NSA zasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a., bowiem spółce składającej skargę o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie przysługiwał przymiot uczestnika postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r. W sprawie zaistniała zatem przesłanka z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Sąd II instancji nakazał aby ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględnienie wniosku skarżącej spółki, by badanie takie przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny było niedopuszczalne z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego. Na rozprawie w dniu 30 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wznowił postępowanie oraz zarządził doręczenie spółce [....] Sp. z o.o. S.K. skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy, odpowiedzi na skargę oraz pism stowarzyszenia. Ustosunkowując się do tych pism spółka w piśmie z dnia 13 czerwca 2016 r. wniosła o oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zwrócono uwagę, iż w dniu 28 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. orzekł o nakazaniu spółce dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego [....] , a [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB w dniu 10 lutego 2016 r. wydał postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie, które zostało uchylone przez MWINB postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. Obecnie postępowanie przed organem I instancji jest na zupełnie innym etapie niż w dacie składania skargi na przewlekłość postępowania. Wskazano również, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2015 r., sygn. II SA/Kr 432/15, w którym wskazano na zmianę art. 49 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, co skutkuje koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie. Wyrok ten w związku ze złożoną skargą kasacyjną nie jest prawomocny. Wreszcie zakwestionowano stanowisko wyrażone w skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazując, iż uczestnik przez cały czas podejmuje kroki niezbędne do uzyskania decyzji środowiskowej, natomiast stowarzyszenie składa przysługujące mu środki zaskarżenia, co wydłuża postępowanie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Będąc na podstawie przytoczonego wyżej przepisu związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., sygn. II OSK 1423/15, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy przyjęto, iż w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a., bowiem spółce składającej skargę o wznowienie postępowania przysługiwał przymiot uczestnika postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r. Skarga została wniesiona w terminie i jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 282 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. W myśl § 2 powołanego przepisu po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza. Wykonując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał oceny zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie linie orzecznicze dotyczące zakresu badania sprawy po wznowieniu postępowania. Według jednej z nich uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania wiązać się musi z ustaleniem czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia, jednakże zasada ta nie dotyczy podstaw wznowienia postępowania unormowanych w art. 271 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - dotknięte nimi wyroki muszą być uchylone, choćby nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 406/07, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Drugi pogląd zakłada, że zawsze należy badać wpływ podstawy wznowienia na treść wydanego w sprawie wyroku, a w razie stwierdzenia, że taki wpływ nie istnieje, skargę o wznowienie należy oddalić (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 689/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. I SA/Gl 122/08 - obydwa również dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd podzielił drugi ze wskazanych poglądów, który został zaprezentowany również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1260/10, powołanym na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku przez uczestnika : "Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności winno być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończonego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia. Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę zarówno dotkniętego nią postępowania jak i kończącego je orzeczenia, a z drugiej bezwzględną podstawę wznowienia postępowania. Jednakże podjęcie orzeczenia o oddaleniu skargi o wznowienie postępowania możliwe jest także wtedy, gdy mimo wystąpienia przesłanki nieważności postępowania z art. 271 pkt 1 i 2 p.p.sa., ponowne rozpoznanie sprawy ze skargi doprowadzi do konstatacji, że skarga (także kasacyjna) nie zasługiwała na uwzględnienie (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., II OSK 1770/09, Lex nr 597375)". Ostatnie zdanie cytowanego fragmentu niewątpliwie może odnosić się również do sytuacji, w której skarga pierwotnie została uwzględniona, a ponowne rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania prowadzi do wniosku, że orzeczenie uwzględniające skargę było prawidłowe, a sama podstawa wznowienia nie miała wpływu na wynik sprawy. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r Prokurator wniósł o oddalenie skargi z tych samych powodów. Za przyjęciem tego poglądu przemawiają okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Wyrok z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 82/14 uwzględniający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania znak [....] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. uprawomocnił się w dniu 14 listopada 2014 r. Akta przesłano organowi nadzoru budowlanego w dniu 26 listopada 2014 r., natomiast w dniu 30 grudnia 2014 r. akta ponownie wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do sprawy wznowienia postępowania (k. 35). Prawomocny wyrok, który obecnie jest przedmiotem wznowienia postępowania został wykonany, bowiem (jak wskazuje skarżąca spółka) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w dniu 28 listopada 2014 r. wydał decyzję w sprawie znak [....] , a po jej uchyleniu przez organ odwoławczy wydał w dniu 10 lutego 2016 r. postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Ponadto w dniu 12 grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wpłacił grzywnę, nałożoną na niego w pkt III wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 82/14. Tym samym wyrok w sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania spełnił swoją funkcję tzn. skłonił organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, która wcześniej była prowadzona w sposób przewlekły. Każda ze stron postępowania administracyjnego może obecnie wnieść nową skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, a sąd administracyjny oceni aktualny (po wydanym wyroku) sposób prowadzenia postępowania po kątem jego przewlekłości. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, zaistniała w sprawie przesłanka wznowienia postępowania nie miała wpływu na wynik postępowania sądowego w sprawie o przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Wyrok w dacie jego wydania był merytorycznie uzasadniony, a udział spółki w postępowaniu w żaden sposób nie wpłynąłby na odmienną ocenę stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. II SAB/Kr 82/14 szczegółowo wskazano i opisano kolejne czynności podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w znacznych odstępach czasu, bez jakiejkolwiek ich koncentracji. Bezpodstawnie przedłużano kolejne terminy rozpoznania sprawy, bezkrytycznie uwzględniano wnioski spółki. Sąd wskazał również na pozorność i nieefektywność czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego oraz na to, że z opisu przebiegu postępowania wynika, że jest ono dotknięte przewlekłością. Nie jest celowe przytaczanie w całości rozważań dotyczących przewlekłości postępowania, niemniej skład rozpoznający sprawę niniejszą całkowicie te rozważania podziela. Na podkreślenie zasługuje okoliczność, że wbrew twierdzeniom uczestnika Spółki [....] Sp. z o.o. w Rzykach brak możliwości uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie był ani jedynym ani głównym argumentem za uznaniem, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego jest przewlekle i bezzasadnie przedłużane. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu wizji lokalnej organ podjął prawie miesiąc po uzyskaniu pisma stowarzyszenia w dniu 4 stycznia 2010 r a dopiero w dniu 28 grudnia 2010 r organ wydał postanowienie o wstrzymaniu, pomimo oświadczenia przez inwestora A.R. w dniu 18 stycznia 2010 r, że wykonała wszystkie prace bez pozwolenia na budowę. Dopiero po upływie 1,5 roku od przedłożenia projektu budowlanego – postanowieniem nr 182/2012 z dnia 27 września 2012 r PINB nakazał uzupełnienie dokumentacji we wskazanym zakresie a następnie przedłużając terminy uzupełnienia projektu nie wyegzekwował tego, nie ocenił projektu i bez wniosku inwestora kolejny raz przedłużył termin jego uzupełnienia. Stwierdzona przewlekłość w sposób rażący narusza prawo a wymierzona grzywna jest adekwatna do stopnia tego naruszenia, spełniając funkcję dyscyplinująco - prewencyjną. Podkreślić jednak należy, że Sąd nie bada sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego po wydaniu wyroku w dniu 10 czerwca 2014 r., lecz jedynie wpływ pominięcia skarżącej spółki w postępowaniu, w którym wyrok ten został wydany. Biorąc powyższe pod uwagę należało oddalić skargę o wznowienie postępowania na podstawie art. 271 pkt 2, art. 275, oraz art. 282 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.