II SA/Kr 513/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Mirosław Bator Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K.-N. M.G., sprawy ze skargi K.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala II SA/Kr 513/15 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 29 grudnia 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 i § 2, art. 157 § 1 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia 31 stycznia 1976 r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Miasta w A. na rzecz G. i C. K. w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,2087 ha położonej w A.. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. M. złożył wniosek do o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanego aktu. Wnioskodawca stwierdził, że wspomniany akt został wydany bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w oparciu o niekompletną dokumentację, przy popełnieniu podstawowych błędów merytorycznych. SKO w pierwszej kolejności stwierdziło, że powołana ustawa została uchylona przez art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, z tym że pozostała w mocy nabyta na jej podstawie własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne. Wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych – aktów własności ziemi na drodze administracyjnej przez właściwe organy było możliwe do daty wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, do dnia 1 stycznia 1992 r. tj. do daty wejścia w życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości badania – w trybie administracyjnym legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wynika to bowiem z regulacji art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami wskazującej, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Nadto organ wskazał, że osoby zainteresowane uchyleniem aktów własności ziemi dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. W tym stanie rzeczy w ocenie organu zachodziła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. Od tego postanowienia K. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że jego ojciec F. M. występował o stwierdzenie nieważności AWZ nr [...], jednak jego wniosek został rozpatrzony negatywnie decyzją Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5.08.1988 r. z powodu "potwierdzenia przez organ administracji nieprawdy na dokumencie". Ojciec nie miał szans na uczciwe załatwienie sprawy w okresie PRL. Sprawa powinna więc być rozpatrzona z poszanowaniem własności prywatnej opisanej aktami notarialnymi i chronionej konstytucyjnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy pod sygn. [...] w dniu 18 lutego 2015r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia 30 grudnia 1978 r. jest niedopuszczalne z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, którym w odniesieniu do tych decyzji wyłączone zostało zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji. W aktualnym stanie prawnym nie jest więc dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w postaci stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania, którego przedmiotem jest akt własności ziemi. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. M., domagając się jego uchylenia. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazał, że w jego ocenie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności AWZ z dnia 31 stycznia 1976r. wydanego przez Naczelnika Miasta w A. jest bezpodstawna, a przywołane przez SKO akty prawne mające uzasadniać prawidłowość podjętego stanowiska, nie mają w niniejszej sprawie zastosowania i dyskredytują wiarygodność organu. SKO neguje akty notarialne jako prawem przewidzianą formę umowy. SKO błędnie interpretuje przepisy prawa. Pomija w postanowieniu fakt, że AWZ wydano na działkę [...] nie istniejącą w dacie wydania AWZ oraz kwestionuje twierdzenia skarżącego, że zatajanie aktów notarialnych oraz składanie fałszywych oświadczeń zawierających nieprawdę jest działaniem w złej wierze. W ocenie skarżącego brak jest przepisu w ustawie z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, które uprawniały Naczelnika Miasta do wydania tego konkretnego AWZ. Wprawdzie Naczelnik wymienił w AWZ jako podstawę prawną trzy przepisy ustawy, to jednak nie oznacza w ocenie skarżącego, że je zastosował w praktyce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. –dalej powoływana jako P.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl art. 134 §1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy. W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 lutego 2015 r. utrzymującemu w mocy postanowienie własne o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Jak wynika z ustalonego i niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego, skarżący wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności z dnia 31 stycznia 1976 r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Miasta w A. na rzecz G. i C. K. w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,2087 ha położonej w A. stosunku do działki nr [...] o pow. 0,9089 ha położonej w miejscowości B.. Co istotne, podstawą prawną spornego aktu własności ziemi były przepisy art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Nie budzi wątpliwości sądu, że w sprawie niniejszej organy prawidłowo uwzględniły przepis art. 63 ust. 2 ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Regulacja ta przewiduje zaś, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Podkreślić trzeba, iż przywołany przepis w żaden sposób nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Wyjaśnić natomiast wypada, iż wprowadzając do obrotu prawnego przepis art. 63 ust. 2 ustawy, ustawodawca miał na celu ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje (akty własności ziemi), wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. Interpretując znaczenie użytego w art. 63 ust. 2 ustawy sformułowania "nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących..." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić. W obecnym stanie prawnym nie jest zatem możliwa administracyjna weryfikacja aktów własności ziemi, wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Oznacza to, że niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, ponieważ w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji (aktu własności ziemi) w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji (por. orzeczenia NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 571/07; z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1840/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 585/11; wyrok WSA w warszawie z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 410/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK/2000/1/5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK/2000/4/110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. Wobec powyższego, w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż organy administracji publicznej, na podstawie art. 61a K.p.a., zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności spornego aktu własności ziemi. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przytoczonej regulacji wynika, iż odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Regulacja art. 61a K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. W tym stanie rzeczy, warunkiem sine qua non, umożliwiającym wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia, jest uprzednie wniesienie do organu podania, mającego w zamierzeniu wnioskodawcy zainicjowanie postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1688/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w ocenie sądu żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadniało odmowę wszczęcia takiego postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Jednoznacznie bowiem z cytowanej wyżej regulacji ust. 2 art. 63 ustawy wynika, że we wskazanych w tym przepisie trybach badanie legalności decyzji, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., zostało wykluczone. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.