II SA/Kr 513/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 24 października 2016 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w poziomie parteru wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi, zagospodarowaniem terenu i budową infrastruktury technicznej na działce nr [...] i fragmencie działki nr [...] obr. [...] oraz zjazdami indywidualnymi z ulicy [...] na działkach nr [...] i [...] obr. [...]". W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, uwzględniając w szczególności dokonywane przez pełnomocnika inwestorów modyfikacje złożonego wniosku. Omówiono wpływ zmiany granic działek geodezyjnych objętych wnioskiem na zakres zamierzenia inwestycyjnego. Przytoczono chronologicznie przebieg postępowania w sprawie, wskazując w szczególności, że poprzednio zapadła w przedmiotowej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia została uchylona przez SKO w K., które przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na tę decyzję złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uchylił decyzję Kolegium z uwagi na uchybienia formalne, a to brak ustaleń co do terminowości złożonego odwołania (wyrok WSA z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1532/12). Skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie w ww. zapadłych na gruncie przedmiotowej sprawy wyrokach podkreślono, iż dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., konieczne jest wykazanie, że teren inwestycji ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, przy czym musi mieć on charakter faktyczny i prawny. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium ustaliło, ze odwołania zostały złożone w ustawowym terminie. Decyzją z dnia 28 grudnia 2015 r. sygn. akt [...] uchyliło kwestionowaną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przechodząc do ponownego rozpatrzenia sprawy wskazano, że w trakcie czynności wstępnych zweryfikowano krąg stron postępowania i zawiadomiono o jego prowadzeniu wszystkie osoby, które nie brały w nim wcześniej udziału. Ustalono spadkobierców zmarłych stron postępowania. Wystąpiono do inwestora o przedłożenie aktualnych informacji technicznych o możliwości zaopatrzenia inwestycji w media. Zwrócono się również do właściwych jednostek o wydanie aktualnych, wymaganych przepisami u.p.z.p. opinii w przedmiotowej sprawie. W efekcie uzyskano opinię ZIKiT w K., zarządcy drogi publicznej, z której odbywać się będzie obsługa komunikacyjna planowanego przedsięwzięcia, w której wyrażono negatywne stanowisko względem planowanej inwestycji z uwagi na fakt, że ruch generowany przez inwestycję doprowadzi do przekroczenia przepustowości skrzyżowania ulic Piastowskiej - Reymonta - Buszka. W opinii przedstawiono także sugerowane rozwiązania w postaci przebudowy skrzyżowania, które mogłyby zapewnić właściwą obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji. W związku z tym wezwano inwestora do przedłożenia do akt sprawy umowy z zarządcą drogi, o której mowa była w negatywnej opinii ZIKiT, dotyczącej zobowiązania się do przebudowy ww. skrzyżowania wg wskazanych wytycznych. W odpowiedzi inwestor zakwestionował stanowisko ZIKiT stwierdzając, że budowa pasa do skrętu w lewo z ul. Piastowskiej nie zmieni sytuacji, ponieważ problemy z przepustowością generowane są na innych, sąsiednich skrzyżowaniach. Wezwany do ustosunkowania się do powyższych zastrzeżeń ZIKiT podtrzymał swoje negatywne stanowisko i twierdzenie o konieczności przebudowy ww. skrzyżowania. Wobec okoliczności, że wnioskodawcy nie przedłożyli żądanych dokumentów powyższą okoliczność potwierdzających w wyznaczonym terminie, organ I instancji uznał, że nie ma możliwości stwierdzić, czy spełniona została w przedmiotowej sprawie przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3, a to, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślono, że kwestia ta jest niezależna od spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a to istnienia dostępu do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe organ I instancji stwierdził, że zasadne stało się wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Od wyżej opisanej decyzji, w ustawowym terminie, zostały złożone dwa odwołania: K. P. oraz Akademii Górniczo - Hutniczej im. St. Staszica w K. (dalej AGH). K. P. w swoim odwołaniu podniósł, że organ I instancji wydając kwestionowane rozstrzygnięcie nie wziął pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1532/12) a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 2155/13). Ocena prawna zawarta w tych wyrokach wiąże organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie. Po drugie podniesiono, że z uwagi na zasadę racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć jako prawidłowej interpretacji, zgodnie z którą na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu inwestycji, można go jednak zobowiązać do przebudowy skrzyżowania z drogą publiczną. Po trzecie, zakwestionowano argumentację ZIKiT, stwierdzając, że z zawartych w jego opinii twierdzeń nie wynika potrzeba przebudowy wskazanego w niej skrzyżowania. Na marginesie wskazano, że droga wewnętrzna do której przylega teren inwestycji to ul. Tokarskiego, a nie ul. Buszka, która jest drogą ogólnodostępną. AGH w odwołaniu zarzuciło brak odniesienia się przez organ I instancji do kwestii istnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, brak oznaczenia w decyzji organu administracji, który ją wydał, brak wyraźnego rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku, brak wskazania działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które spełniałyby warunek z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., brak rozstrzygnięcia co do potrzeby uzyskania przed wydaniem warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz brak uzasadnienia prawnego decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu powyższych odwołań, decyzją z dnia 15 lutego 2018 r. nr: [...], działając na mocy art. 59 ust. 1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. póz. 1073, dalej jako u.p.z.p.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. nr 23 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 października 2016 r., nr [...] W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że organ I instancji jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia podał przepis art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w związku z brakiem wykazania przez inwestora, że uzbrojenie terenu inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej będzie wystarczające dla planowanego zmierzenia inwestycyjnego. Kolegium wyjaśniło, że dla wykazania spełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne warunków określonych w art. 61 ust. 1 ust. 3 u.p.z.p. niezbędne jest przedstawienie dowodu potwierdzającego możliwość zaopatrzenia w media planowanej inwestycji przez dostawców poszczególnych mediów, a także ustalenie, że droga dojazdowa do terenu inwestycji (istniejąca lub projektowana) stanowi wystarczającą obsługę komunikacyjną zamierzenia inwestycyjnego uwzględniając jego charakter, gabaryty i funkcję. W aktach sprawy znajdują się informacje techniczne dysponentów poszczególnych sieci potwierdzające możliwość zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w wodę, energię elektryczną, energię cieplną oraz możliwość odprowadzania ścieków. W aktach sprawy brak było natomiast dokumentów poświadczających, że projektowane uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej będzie wystarczające dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Zalegała w nich jedynie opinia zarządcy drogi publicznej, mającej stanowić obsługę komunikacyjną inwestycji, z której wynikało, że aktualnie istniejące uzbrojenie w tym zakresie dla planowanego zamierzenia nie jest wystarczające, a dla wydania opinii pozytywnej konieczne byłoby zawarcie przez Inwestora umowy z ZIKiT dotyczącej rozbudowy i przebudowy przyległego układu drogowego, w szczególności budowę pasa do skrętu w lewo z ul. Piastowskiej w ul. Suszka (opinia ZIKiT z dnia 31 maja 2016 r., karta 787, t. II). Wezwany do uzupełnienia akt sprawy o dowód zawarcia takiej umowy inwestor, w piśmie z dnia 22 lipca 2016 r. wyjaśnił, że nie widzi potrzeby zawierania takiej umowy, a nakładanie na niego takiego obowiązku na etapie ustalania warunków zabudowy uznaje za pozbawione podstaw i co najmniej przedwczesne. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że brak jest dowodów na spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a wniosek inwestora nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., co spowodowało wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji zawarł analizę całości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie w całości, uznając je za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że nie jest zasadne twierdzenie odwołującego się, jakoby kwestia istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu planowanej inwestycji została w jakikolwiek sposób przesądzona w wyrokach zapadłych na gruncie przedmiotowej sprawy. Obydwa rozstrzygnięcia miały charakter wyłącznie formalny, gdyż skupiały się wyłącznie na ustaleniu czy decyzja organu została prawidłowo doręczona stronom postępowania i czy odwołania wpłynęły w terminie. Jeśli chodzi o zarzut, że ul. Buszka i ul. Tokarskiego są drogami publicznymi, Kolegium stwierdziło, że nie znajduje on potwierdzenia w materiałach sprawy. Ani z akt sprawy, ani z twierdzeń odwołującego się nie wynika, aby podjęta została uchwała o zaliczeniu ul. Buszka lub ul. Tokarskiego do dróg gminnych. Faktu tego nie potwierdza także wykaz dróg publicznych Miasta Krakowa dostępny na stronie internetowej ZIKiT. Kolegium za chybiony uznało zarzut, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie można na inwestora nakładać obowiązku zawarcia z zarządcą drogi umowy na rozbudowę układu drogowego. Ponieważ umowa taka jest ściśle związana z realizacją konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, to w razie odstąpienia przez inwestora od jego realizacji bądź niemożności uzyskania pozwolenia na budowę, umowa taka również nie wiąże, co zresztą zostaje w niej zastrzeżone. W ocenie Kolegium nie potwierdziły się także zarzuty odwołania wniesionego przez AGH. Wbrew twierdzeniom AGH decyzja organu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy. Brak było podstaw do weryfikacji innych przesłanek ustalania warunków zabudowy (w szczególności wskazanych w odwołaniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), z powodu braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Na opisaną powyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. P.. W skardze podniesiono, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie po pierwsze, że już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zawarcie przez inwestora umowy z ZIKiT w K. dotyczącej przebudowy skrzyżowania ulic Piastowskiej i Buszka oraz po drugie, poprzez błędne przyjęcie, że konieczne jest przedłożenie przez inwestora aktualnej informacji technicznej w zakresie możliwości zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną, podczas gdy załączona do akt sprawy informacja utraciła aktualność 4 miesiące po zakończeniu postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż teoretycznie zawarcie umowy z ZIKiT na tym etapie postępowania jest możliwe, jednak w praktyce wiąże się to z wysokimi kosztami opracowania projektu budowlanego przebudowy infrastruktury drogowej. Podniósł, że z istoty postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wynika, że inwestor ubiega się jedynie o informację co do możliwości realizacji inwestycji na danym terenie, co nie powinno wiązać się z żadnymi kosztami. Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji SKO w K. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwana "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga K. P. powinna zostać oddalona z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z przyjętą na gruncie polskiego sądownictwa administracyjnego zasadą ogólną skargowości, do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. Sąd więc - zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. - musi przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy ocenić, czy skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa i czy posiada on interes prawny. Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego jest podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. ma szersze znaczenie, niż interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza ono interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc żądania oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Definicji interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego poszukiwać należy w literaturze przedmiotu, ale przede wszystkim w bogatym i jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych na ten temat. W ocenie Sądu dobrze tłumaczy to zagadnienie teza do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 3329/15 (dostępne w CBOSA), w której stwierdzono, że "Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej." Stwierdzenie braku występowania interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnia sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ww. ustawy, albowiem interes prawny jest kategorią prawa materialnego, a zatem wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku. Ich negatywny wynik musi prowadzić do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Przenosząc powyższe na grunt badanej obecnie sprawy stwierdzić należy, że K. P. nie ma zdolności skargowej w niniejszym postępowaniu, bowiem organ administracji w zaskarżonej decyzji nie nałożył na niego żadnego obowiązku. Brak jest zatem wymaganego dla przyjęcia istnienia interesu prawnego związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym skarżącego a zaskarżoną decyzją organu administracji publicznej. Przypomnieć należy, że zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 15 lutego 2017 r. nr: [...], SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 października 2016 r. nr [...], z wniosku W. M. i W. P., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w poziomie parteru wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi, zagospodarowaniem terenu i budową infrastruktury technicznej na działce nr [...] i fragmencie działki nr [...] obr. [...] oraz zjazdami indywidualnymi z ulicy [...] na działkach nr [...] i [...] obr. [...]". W toku tego postępowania Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 7 czerwca 2018 r., na podstawie art. 77 § 1 i art. 123 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nałożył na wnioskodawców W. M. oraz W. P. obowiązek przedłożenia dowodu w postaci umowy zawartej z zarządcą drogi na podstawie art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych gwarantującej powstanie wystarczającego uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji, w terminie 30 dni pod rygorem rozpoznania sprawy bez żądanego dowodu. Jak wynika z powyższego wspomniany obowiązek dowodowy, jak i decyzja WZ, dotyczą W. M. oraz W. P., a nie K. P.. Z akt sprawy nie wynika również, a skarżący tego nie podnosił, że K. P. wstąpił w prawa i obowiązki w drodze sukcesji generalnej któregokolwiek z wnioskodawców - W. M. lub W. P.. Sąd administracyjny może wyłącznie wówczas przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania lub zaniechania organu, gdy skargę o jego rozstrzygnięcie złożył podmiot mający legitymację skargową. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem tego działania lub zaniechania, a następnie w wyniku tego rozstrzygnięcia zastosować środków prawnych przewidzianych w p.p.s.a. (tak np. NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, Legalis). Taki pogląd jest niekwestionowany w doktrynie, jeżeli bowiem sąd meriti stwierdza brak interesu prawnego u skarżącego do wniesienia skargi – oddala skargę, bez badania jej zasadności, a więc kwestii merytorycznych (por. B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", Lexis Nexis 2018 r., wyd. 6, s. 371). Z tego powodu Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi dotyczących odmowy ustalenia decyzji WZ. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ani tym bardziej do stwierdzenia jej nieważności, dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.