II SA/Kr 535/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A.F. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 listopada 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 34 § 4 i § 5 w związku z art. 27 § 1 pkt 9 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówi uwzględnienia zarzutów wniesionych przez A. F. z uwagi na uchybienie terminowi do ich wniesienia określonemu w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi – A. F. wykonanie rozbiórki rurociągu odprowadzającego wody opadowe z posesji oznaczonej nr [...] - dz. nr [...], biegnącego następnie w kierunku południowo — zachodnim rurą PCV o przekroju 150mm wzdłuż północnej granicy działek nr [...], [...], [...], przedłużonego następnie poza ciek wodny "bez nazwy" na działkę nr [...], prowadzonego następnie w kierunku północno-zachodnim brzegiem cieku, rurą PCV o przekroju 160 mm na odcinku ok. 41 m do studzienki z kręgu betonowego z wylotem do cieku " bez nazwy", wraz ze studzienką i w/w odpływem, zlokalizowanym w miejscowości O., Gmina [...], którego przebieg został przedstawiony na rysunku stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z dni 18 grudnia 2012 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1111/13 oraz wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 418/14. Organ wskazał, że zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku wobec czego PINB upomnieniem z dnia 18 maja 2015 r. wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji. Wobec dalszego uchylania się od wykonania nałożonego obowiązku PINB w dniu 14 sierpnia 2015 r. wystawi tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Niniejszy tytuł został doręczony zobowiązanemu w dniu 21 sierpnia 2015 r. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2016 r. A. F. podniósł zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej rozbiórki rurociągu w O. oraz tytułu wykonawczego z dnia 14 sierpnia 2015 r. W treści powyższego pisma podniesiono, iż rozbiórka rurociągu jest obiektywnie niemożliwa do wykonania przez zobowiązanego, jak również przez każdą inną osobę, a to ze względu na brak zgody właścicieli działek, po których biegnie rurociąg na jego rozbiórkę, a także wobec faktu, iż na trasie rurociągu rosną drzewa, których nie można wyciąć. Stwierdzono, że decyzja o rozbiórce jest niewykonalna, jako sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż nie jest konieczne rozebranie całego rurociągu w sytuacji, gdy można go trwale odłączyć od studzienki, nie można bowiem narażać zobowiązanego na podniesienie znacznych kosztów rozbiórki całego rurociągu, gdy osiągnięcie celu jest możliwe w inny tańszy i bardziej racjonalny sposób. Organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na zgłoszeniu zarzutów jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. W art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustanowiono 7 dniowy termin do złożenia zarzutów. Z powyższego przepisu wprost nie wynika, w jakim momencie rozpoczyna bieg wyżej wymieniony termin. W doktrynie przyjmuje się, że termin 7 dni do wniesienia przez zobowiązanego zarzutów biegnie, co do zasady, od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jedynie w przypadku zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego termin do wniesienia zarzutu biegnie od dnia zawiadomienia zobowiązanego o zastosowaniu środka egzekucyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 894/09). W przedmiotowej sprawie odpis tytułu wykonawczego z dnia 14 sierpnia 2015 r. wraz z pismem przewodnim został doręczony zobowiązanemu w dniu 21 sierpnia 2015 r., tym samym termin do wniesienia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, w tym podniesionego przez pełnomocnika zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym - art. 33 §1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co wynika z treści pkt 3 i 4 złożonych zarzutów, mijał w dniu 28 sierpnia 2015 r. Powyższe wynika z treści art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., póz. 1529). Przepis ten znajdzie zastosowanie również na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Prawa pocztowego poczta Polska S.A. pełni obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, która zgodnie z art. 192 przedmiotowej ustawy weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Na gruncie niniejszego postępowania egzekucyjnego, mając na uwadze powyższe ustalenia prawne jak i faktyczne, należy w sposób jednoznaczny wskazać, iż zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 5 czerwca 2013 r., [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniesione zostały z 3 dniowym uchybieniem terminu. Zarzuty bowiem wniesione zostały za pośrednictwem operatora InPost Sp. z o.o. w dniu 27 sierpnia 2015 r. (data stempla), który nie jest w myśl Prawa pocztowego operatorem wyznaczonym. Tak więc, za datę wniesienia zarzutów należy uznać datę ich wpływu do organu, tj. dzień 31 sierpnia 2015 r. (data pieczęci organu), a więc już po upływie terminu do skutecznego wniesienia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Na to postanowienie zażalenie wniósł A. F. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że w świetle wymogu sprawiedliwości proceduralnej nie do zaakceptowania jest sytuacja, aby zobowiązany nie mógł skorzystać z domniemania przewidzianego w art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w sytuacji, gdy korzysta z innego operatora niż wyznaczony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że analiza akt postępowania egzekucyjnego wskazuje, że odpis tytułu wykonawczego z dnia 14 sierpnia 2015 r., na podstawie którego postępowanie jest prowadzone został doręczony zobowiązanemu w dniu 21 sierpnia 2015 r., a zatem termin do zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutów, z wyjątkiem zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, uwzględniając zasady obliczania terminów określone w art. 57 § 1 K.p.a., rozpoczął swój bieg w dniu 22 sierpnia 2015 r., a upływał z dniem 28 sierpnia 2015 r. Pismo zobowiązanego zawierającego zarzut nadane zostało za pośrednictwem InPost S.A. w dniu 27 sierpnia 2015 r., a wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 31 sierpnia 2015 r. Biorąc pod uwagę wskazany wyżej stan faktyczny, w ocenie organu odwoławczego, organ egzekucyjny słusznie przyjął za datę zgłoszenia zarzutu datę wpływu pisma zobowiązanego z dnia 27 sierpnia 2015 r. zawierającego zarzut do inspektoratu tj. 31 sierpnia 2015 r. Zatem środek zaskarżenia wniesiony został z uchybieniem terminu określonego w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który w przedmiotowej sprawie upłynął z dniem 28 sierpnia 2015 r. W myśl art. 178 Prawa pocztowego w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie powyższej ustawy (co nastąpiło 1 marca 2013 r.) obowiązki operatora wyznaczonego tj. operatora pocztowego obowiązanego do świadczenia usług powszechnych, pełni Poczta polska S.A. Na mocy powołanego wyżej przepisu w terminie otwartym dla zobowiązanego do złożenia zarzutów wskazany podmiot nadal pełnił funkcję operatora wyznaczonego. Wobec powyższego tylko nadanie przed upływem terminu, pisma w placówce Poczty Polskiej S.A. powoduje, w myśl cytowanego wyżej przepisu art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., powstanie domniemania że pismo to wniesione zostało w terminie. W przypadku natomiast, gdy pismo nadane zostaje za pośrednictwem innego operatora niż operator wyznaczony, za datę wniesienia pisma przyjmuje się nie datę jego nadania, ale datę wpływu pisma do organu. Zarzuty złożone po ustawowym terminie jako spóźnione nie podlegają rozpatrzeniu. Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, WINB stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało prawidłowo, wobec czego, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., stosowanym odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należało utrzymać je w mocy. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. F. zarzucając naruszenie art. 2, art. 78 Konstytucji RP, art. 57 § 5 pkt 2 w związku z art. 9, art. 39 K.p.a. oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskutek błędnej wykładni tych przepisów przez przyjęcie, że oddanie pisma z zarzutami operatorowi pocztowemu zamiast operatorowi wyznaczonemu uchybiło terminowi ustawowemu oraz naruszenie art. 7 i art. 9 K.p.a. wobec ich niezastosowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że nakładanie na strony postępowania obowiązku korzystania z jednego wyznaczonego operatora pocztowego nie jest oczywiste, a wykładnia przepisów nie może naruszać istoty tych przepisów, tym bardziej, że operator został wyznaczony na stosunkowo krótki czas. Ustawodawca tworząc w art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a ograniczenie dla domniemania wniesienia przesyłki w dacie jej nadania nie tylko w przypadku skorzystania z usług operatora wyznaczonego wprowadził rozwiązanie, które w jego literalnym brzmieniu jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2016 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami – Sąd stwierdził, że postanowienie to nie narusza prawa. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu. Rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Instytucja zarzutu nie służy zatem weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie taki tytuł wykonawczy zawierający wskazane pouczenie został wystawiony w dniu 14 sierpnia 2015 r. i doręczony A. F. w dniu 21 sierpnia 2015 r. Podkreślić należy, że termin 7 dniowy na wniesienie zarzutów biegnie od chwili doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Tym samym w rozpoznawanej sprawie termin upływał z dniem 28 sierpnia 2015 r. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje sposobu rozstrzygnięcia na wypadek wniesienia zarzutów z uchybieniem terminu, tak jak to uczyniono w K.p.a., czy też w Ordynacji podatkowej w odniesieniu do złożonego po terminie odwołania, czy zażalenia (art. 134 K.p.a., art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). W praktyce stosowania prawa przyjmuje się jednak zasadnie, że w takim przypadku zarzuty należy oddalić na ogólnej zasadzie przewidzianej na wypadek odmowy ich uwzględnienia (art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z powyższego wynika więc, że po upływie siedmiodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu egzekucyjnego, o ile termin ten nie został na wniosek zobowiązanego przywrócony, nie może on podnosić skutecznie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie A. F. zarzuty wobec otrzymanego tytułu wykonawczego wniósł w piśmie nadanym w placówce Inpost w dniu 27 sierpnia 2015 r. Niniejsze pismo zostało odebrane przez organ dopiero w dniu 31 sierpnia 2015 r. co jednoznacznie wynika z prezentaty organu. Kwestią sporną jest ustalenie, czy niniejsze pismo zostało wniesione w 7 dniowym terminie do dokonania czynności procesowej, który upływał z dniem 28 sierpnia 2015 r. Zgodnie z treścią art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a termin do dokonania czynności w postępowaniu uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529). Operatorem tym jest zaś, po myśli art. 178 ust. 3 do dnia 1 stycznia 2016r. Poczta Polska S.A. z siedzibą w Warszawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowano w tym zakresie dwa odmienne stanowiska, odnoszące się do tożsamych w tym zakresie uregulowań, znajdujących się w art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. i art. 83 § 3 P.p.s.a. Wedle pierwszego: zachowanie terminu możliwe jest wyłącznie przy nadaniu przesyłki u operatora wyznaczonego (por. np. postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2011r., sygn..akt II FZ 457/15, z dnia 22 października 2014r., syg.akt I OZ 894/14, z dnia 5 września 2014r., sygn .akt I OZ 710/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle drugiego zaś, nadanie pisma u innego operatora, świadczącego usługi pocztowe o charakterze powszechnym jest skuteczne, o ile strona nie została pouczona o obowiązku nadania korespondencji u operatora wyznaczonego, którym jest Poczta Polska. (por np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013r., sygn..akt I OZ 156/15, z dnia 25 września 2014r., sygn. akt II OSK 2547/14, z dnia 27 kwietnia 2015r., sygn.akt II FZ 349/15, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uchwałą Siedmiu Sędziów z dnia 19 października 2015 r., podjętą w sprawie o sygn. akt I OPS 1/15 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął wątpliwości orzecznicze w tym zakresie formułując tezę, że oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe, nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie. Uzasadniając stanowisko, NSA podkreślił, że uzależnienie zachowania terminu wniesienia pisma do sądu od oddania tego pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, zapewnia jednakowe wymagania formalne dla wszystkich uczestników postępowania. Gwarantuje przy tym pewność prawa i jego przewidywalność, skoro potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej ma moc dokumentu urzędowego (art.17 Prawa pocztowego). Rozwiązanie przyjęte w art. 83 § 3 P.p.s.a. spełnia zarazem wymogi określoności, jednostka może przewidzieć skutki swego działania (zaniechania) oraz konsekwencje w postaci oznaczonego działania sądu, w razie bezskutecznego upływu terminu. Cytowany przepis jest jasny, językowo zrozumiały, a wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, że nie można tu mówić o naruszeniu prawa do sądu. Powoływanie się na wykładnię prokonstytucyjną i celowościową nie może natomiast prowadzić do zmiany jednoznacznej treści normy prawnej, zawartej w przepisie art. 83 § 3 P.p.s.a. Jakkolwiek zatem, cytowana uchwała odnosi się do unormowania z art. 83 § 3 P.p.s.a., wobec tożsamości regulacji z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., podzielić należy wyrażone w niej stanowisko również w odniesieniu do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym. Z całą doniosłością podkreślić należy, że złożenie listu w placówce InPost Sp. z o.o., nie jest równoznaczne z nadaniem przesyłki w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego. Tym samym za datę wniesienia pisma zawierającego zarzuty egzekucyjne należy przyjąć dzień jego wpływu do organu tj. 31 sierpnia 2015 r. Jednocześnie uprawniona jest konkluzja, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminowi, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznego wniosku, że skontrolowane przez Sąd postanowienie nie narusza prawa, gdyż skarżący dokonał czynności procesowej z uchybieniem terminu, a jednocześnie nie złożył wniosku o jego przywrócenie. Dlatego też, kierując się dyspozycją art. 151 P.p.s.a., należało orzec, jak w sentencji.