II SA/Kr 571/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. sprawy ze skargi M.S, A.S. , I.S. i B.S. , na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r., Nr XLIX/733/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego "Rówień Krupowa" skargę oddala Uzasadnienie: W dniu 28 stycznia 2010 r. Rada Miasta Zakopane podjęła Uchwałę Nr XLIX/733/2010 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego "Rówień Krupowa". Wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r. (II SA/KR 1337/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną na powyższą uchwałę przez D.W. i W.W. , którzy domagali się zmiany uchwały poprzez przesunięcie linii ZP-2 znajdującej się nadziałce będącej ich własnością, aby cały teren działki objęty był przeznaczeniem U/MW-2. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, opisując szczegółowo przebieg procedury planistycznej stwierdził, że nie naruszono trybu postępowania, oraz że została zachowana zgodność planu miejscowego z treścią studium . Stwierdził też, że badanie zachowania zasad sporządzania planu odniósł do działki skarżących. Wskazując, że jest to uzasadnione nie tylko granicami rozpoznawanej sprawy, ale również i tym, że w ten sposób umożliwia się wniesienie – potencjalnie – skargi również innym właścicielom innych działek, którzy mogliby kwestionować niezgodne z prawem objęcie przeznaczeniem ich działek w planie miejscowym właśnie poprzez naruszenie zasad sporządzania planu. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. (II OSK 815/12) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W dniu 2 kwietnia 2013 r. (data stempla pocztowego) na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli M.S. , A.S. I.S. i B.S. , , zarzucając jej naruszenie przepisów art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 6, 7; art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wnoszę o stwierdzenie nieważności w/w aktu. Skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podali co następuje: M. i A.S. oraz I. i B.S. są właścicielami zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. nr [...] ,[...] obr. [...] . Skarżący na stałe mieszkają za granicą i tylko okazjonalnie przyjeżdżają do Zakopanego. Na działce nr [...] obr. [...] znajduje się wyżwirowana droga o szerokości (ok. 3-5 m). Droga ta usytuowana jest w granicach ogrodzonej posesji skarżących, od lat użytkowana jest wyłącznie przez te osoby jako dojazd z ulicy Witkiewicza do budynku skarżących. Wzdłuż drogi znajdują się liczne, stare drzewa liściaste i iglaste. Z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki [...] ,[...] obr. [...] przeznaczone zostały częściowo na cele zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej (U/MW-3) oraz częściowo dla potrzeb budowy ciągu pieszo –jezdnego – (KPJ-05). Szlak komunikacyjny ustalony został w planie wzdłuż w/w drogi żwirowej, po dz. ewid. nr [...] obr. [...] zmieniając częściowo jej przebieg i znacznie ją poszerzając, a następnie biegnie południową i zachodnią granicą dz. ewid. [...], częściowo wchodząc w jej obszar. Około połowy całego ciągu pieszo - jezdnego (KPJ-05) znajduje się w obrębie nieruchomości skarżących. W § 1 ust. 1 pkt 1 c załącznika nr 3 do uchwały z dnia 28 stycznia 2011 r. wskazano, że ciąg pieszo-jezdny (KPJ) stanowi inwestycję z zakresu infrastruktury technicznej, służącą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, co oznacza nieograniczony krąg potencjalnych jego użytkowników. Tymczasem wedle skarżących ustanowienie na ich gruncie ogólnodostępnego ciągu pieszo-jezdnego, przy jednoczesnym pozostawieniu dotychczasowych innych dojazdowych dróg wewnętrznych do pobliskich działek nie znajduje uzasadnienia. Takie rozwiązanie ogranicza prawo własności przysługujące skarżącym i stanowi przykład nadużycia władztwa planistycznego. Zgodnie z zapisami planu, teren oznaczony symbolem KPJ-5 ma zapewnić obsługę komunikacyjną 3 obszarów: U/MN-3 (działki budowlane od strony ul. Sienkiewicza), U/MW- 3 (działki budowlane położone przy wschodniej części ul. Witkiewicza), U/MW - 2 (działki budowlane od zachodniej strony ul. Witkiewicza). Z uwagi jednak na dotychczasowe zagospodarowanie terenu znaczenie komunikacyjne ciągu będzie niewielkie, bowiem prawie wszystkie z graniczących z tym szlakiem działek budowlanych mają już zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne istniejące od lat w terenie, które zostały pozostawione bez zmian. Spośród działek budowlanych, bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotowym ciągiem pieszo – jezdnym (KPJ-5) tylko jedna z nich, tj. działka o nr [...] obr. [...] , teoretycznie pozbawiona jest takiego dostępu. Przy czym jest to działka gęsto zalesiona, która ma powierzchnię niewiele większą od terenu przeznaczonego w planie na potrzeby całego ciągu pieszo-jezdnego (KPJ-5). Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Powyższy przepis nakłada na organ dysponujący władztwem planistycznym obowiązek wyboru optymalnych rozwiązań, które uwzględniają zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Niedopuszczalne jest więc naruszanie interesów prawnych jednych osób w imię chronienia innych, jeżeli cel naruszenia nie pozostaje w należytej proporcji z zakresem naruszenia (por. IV SA/Wa 539/09). Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia tylko cel publiczny, ale tylko wówczas gdy innego rozwiązania nie można było znaleźć (por. II OSK 1959/09 ). Dla należytego wyważenia interesów właścicieli nieruchomości konieczne jest więc dokonanie dokładnej analizy potencjalnych rozwiązań planistycznych, a obowiązek ten pozostaje aktualny niezależnie od aktywności poszczególnych właścicieli w toku uchwalania planu, a w szczególności wniesienia przez nich, czy też nie, zarzutów do projektu planu (por. II SA/Kr 343/10). W niniejszej sprawie wątpliwe jest, czy powyższe wymogi proporcjonalności zostały zachowane, a dokonany wybór poprzedzono rozważeniem alternatywnych rozwiązań. W planie ustalono bowiem całkiem nową - o wiele szerszą od istniejącego prywatnego dojazdu - drogę i to w miejscu dotychczas zamkniętym dla osób trzecich. Plan przewiduje także, że realizacja sieci wodociągowych (§ 13 ust. 1 pkt 1d), gazowych (§13 ust. 1 pkt 3b), sieci elektroenergetycznych (§13 ust. 1 pkt 5c), kablowych sieci telefonicznych (§ 13 ust. 1 pkt 6 b) może być realizowana w liniach rozgraniczających ciągów pieszo-jezdnych (KPJ). Powyższe rozwiązanie stanowi istotne ograniczenie praw właścicielskich skarżących, na które nigdy nie wyraziliby dobrowolnej zgody. Gdyby mieszkali Polsce i mieli świadomość takiego przeznaczenia ich terenu, skorzystaliby z uprawnień przewidzianych w art. 18 u.p.z.p. Nadto wprowadzony w planie ciąg pieszo – jezdny ma tzw. "ślepy" charakter i teoretycznie ma zapewnić w przyszłości komunikację z drogą publiczną dla tylko jednej działki (nr [...] ), która w terenie w ogóle nie ma takiego dostępu. Tymczasem połączenie komunikacyjne dla jednej parceli mogło być ustalone o wiele mniejszym kosztem naruszeń praw osób trzecich, bowiem działka nr [...] obr. [...] od strony wschodniej graniczy z działką nr [...] obr. [...] , która posiada odpowiednie i bezpośrednie połączenie z ul. [...] . Obie działki stanowią od lat własność Gminy Miasto Zakopane, co wynika z wpisów w KW nr [...] . W momencie uruchomienia procedury planistycznej zakończonej Uchwałą Rady Miasta Zakopane z dna 25 maja 2005 r. Nr XLVII/476/2006 o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu miejscowego, a także w następnych latach, możliwe było przeznaczenie części działki nr [...] na cele komunikacyjne. Organy planistyczne pominęły jednak powyższe rozwiązanie, a Rada Miasta podjęła uchwały (np. uchwała Rady Miasta Nr L/505/2006 w sprawie: dzierżawy miejskiej nieruchomości gruntowej, uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 Nr XVI/178/2007 sprawie dzierżawy miejskiej nieruchomości gruntowej), w których zgodziła się na wydzierżawienie dz. ewid. nr [...] obr. [...] na cele składowe, rolnicze i ogrodnicze w trybie bezprzetargowym. Nadto z analizy części graficznej planu wynika, że istniały także inne możliwości ustalenia drogi w rozważanym zakresie. Działka nr [...] obr. [...] od strony zachodniej graniczy bowiem bezpośrednio z zabudowaną nieruchomością oznaczoną jako dz. ewid. [...] obr. [...] , do której dojazd z ul. [...] odbywa się drogą wewnętrzną, przebiegającą po dz. ewid. nr [...] i [...] obr. [...] . Ustalenie dojazdu do działki nr [...] przy wykorzystaniu wskazanej drogi wewnętrznej w mniejszym stopniu ingerowałoby w dotychczasowe zagospodarowanie terenu, które jest jednym z czynników które powinny determinować zapisy planu miejscowego (por. II SA/Po 184/10). Z powyższego wynika, że zapisy planu miejscowego w kwestionowanym zakresie są niezgodne z prawem. Ustalono bowiem ciąg jezdno-pieszy po gruncie prywatnym, mając do dyspozycji alternatywne rozwiązanie wytyczenia go po gruncie gminnym. Nie bez znaczenia jest również fakt, że teren oznaczony symbolem KPJ nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie budowa tego ciągu nie będzie mogła zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości przez które droga ma prowadzić (por. II SA/Ke 343/10). Powyższe oznacza, że pomimo iż przedmiotowa inwestycja może nigdy nie zostać zrealizowana, właściciele będą ograniczeni zapisami planu (§ 42 planu), co stanowi obrazę art. 22 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopanego wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Ponieważ uprzednio złożona skarga na uchwałę Nr XUX/ 733/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru urbanistycznego nazwanego Rówień Krupowa została prawomocnie oddalona wyrokiem NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 815/12, niniejsza skarga winna zostać oddalona. Dodał nadto, że prawo własności jest chronione przepisami Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), jednak ochrona ta nie ma charakteru absolutnego, gdyż prawo własności może być również ograniczone na mocy przepisów ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z przepisów której wynika, że plan wraz z innymi przepisami prawa określa sposób wykonywania prawa własności (art. 6). Powyższe stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Wyjaśnił, że Rada Gminy została wyposażona w kompetencję do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości, co jest głównym atrybutem tzw. władztwa planistycznego gminy. Jeżeli więc ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z prawem, nie może być mowy ani o naruszeniu art. 31 i art. 64 Konstytucji RP, ani art. 1 ust, 2 pkt 7 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzono w oparciu o analizę uwarunkowań, istniejącego zagospodarowania oraz ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane (zatwierdzonego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 5 grudnia 1999 r.), a wyznaczając tereny aktywności gospodarczej U/MW-2, U/MW-3 oraz U/MN-3 gmina przeanalizowała możliwe sposoby ich obsługi komunikacyjnej. W konsekwencji wyznaczenie ciągu pieszo jezdnego (KPJ-05) z dostępem do istniejącej gminnej drogi publicznej – ul. [...] uznano za rozwiązanie korzystniejsze dla realizacji praw właścicielskich. Ciąg ten przebiega wzdłuż istniejącej drogi żwirowej, po działce nr [...] , zmieniając częściowo jej przebieg i ją poszerzając, a następnie biegnie południową i zachodnią granicą dz. [...] , częściowo wchodząc w jej obszar; dalej przebiega po działkach nr [...] ,[...] ,[...] , których układ i kształt stanowi ciąg komunikacyjny. Takie rozwiązanie zapewnia obsługę komunikacyjną maksymalnej ilości działek przy najmniejszej możliwej zajętość terenu. Ciąg ten zapewnia bowiem obsługę komunikacyjną przyległym działkom nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz działkom stanowiącym własność skarżących nr [...] ,[...] a obsługę komunikacyjną tak dużej ilości działek, nie zapewniłaby droga biegnąca po gminnych budowlanych działkach [...] ,[...] . Podniósł nadto organ, że wbrew twierdzeniom skarżących ustalenia planu nie wykraczają poza ramy dopuszczone prawem. Umiejscowienie przedmiotowego ciągu jest rozwiązaniem optymalnym dla zachowania obsługi nieruchomości znajdujących się w terenach U/MW-2, U/MW-3 oraz U/MN-3. Nadto większa część działek skarżących (poza częścią przeznaczoną pod ciąg pieszo-jezdny KPJ-05) mieści się na terenie U/MW-3, a więc na terenie przeznaczonym pod budowę. W tym fragmencie nie tracą one charakteru działki budowlanej, a ustalenia planu regulują jedynie dostęp do drogi publicznej z uwzględnieniem braku możliwości obsługi bezpośrednio z drogi publicznej dla działki nr [...] od ul. [...] oraz działek nr [...] ,[...] ,[...] . Ciąg pieszo-jezdny (KPJ-05) nie był projektowany dla obsługi komunikacyjnej gminnych działek budowlanych [...] ,[...] posiadających dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] , zlokalizowanej poza obszarem objętym niniejszym planem. Natomiast w odniesieniu do działek Skarżących, na których ustanowiono KPJ-05 ustalenia planu wprowadzają ograniczenia jedynie w sposobie gospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Nie jest też prawdą, że wrysowanie w planie ciągu pieszo-jezdnego oznacza nieograniczony krąg jego potencjalnych użytkowników, bowiem warunki dotyczące formy realizacji ustaleń planu w zakresie dojazdu mogą być przedmiotem umowy cywilno - prawnej pomiędzy stronami zainteresowanymi dojazdem, a właścicielem terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną. Wedle organu nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że organ stanowiący naruszył zasadę proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji), ograniczenia prawa własności spowodowane ustaleniami planu nie wykraczają bowiem poza granice konieczności (por. II OSK 1121/11). W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2013 r. skarżący podali, że przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym winien być rozumiany w ten sposób, że obejmuje on tylko takie przypadki, gdy sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę organów samorządu terytorialnego, nie zaś w ogóle w sprawie tej uchwały (por. II OSK 1806/12). W sprawie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżących nie toczyło się zaś żadne postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Na rozprawie przedstawiciel organu planistycznego wyjaśnił, że teren , na którym znajdują się działki skarżących, w zaskarżonym planie zmienił przeznaczenie w stosunku do poprzedniego: obecnie w terenie tym można realizować zabudowę pensjonatową i usługową, a w poprzednim planie możliwość zagospodarowania ograniczała się do zabudowy jednorodzinnej. Takie przeznaczenie terenu generuje konieczność zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej i to w taki sposób, aby możliwa była realizacja dróg w zgodzie z wymaganiami technicznymi. Proponowany przez skarżących dojazd po działkach gminnych do ulicy [...] nie mógłby zapewnić obsługi dla takiej liczby działek, a ponadto usytuowanie tam dojazdu oznaczałoby także konieczność "zajęcia" nieruchomości stanowiących przedmiot własności prywatnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Stosownie do regulacji przepisu art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, z tym, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w zupełności podziela pogląd wyrażony postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 181/09 (LEX nr 557032). W orzeczeniu tym wskazano, że akty prawa miejscowego różnią się istotnie od rozstrzygnięć indywidualnych. Zawierają one normy adresowane do ogółu adresatów, ale mogą niekiedy zawierać ustalenia o charakterze indywidualnym. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym jednocześnie ustalenia indywidualne, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w nim normy o charakterze indywidualnym, dotyczące konkretnej nieruchomości stanowione są w ramach władztwa planistycznego tj. w ramach przysługujących gminie z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Pomimo więc dokonanej już wcześniej przez sąd oceny legalności Uchwały Rady Miasta Zakopane, za dopuszczalne należy uznać skargi innych podmiotów na ten akt. W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. W sprawie niniejszej zatem Sąd związany jest tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Sąd ma zaś obowiązek rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego. Stąd też skargę inicjującą postępowanie w niniejszej sprawie uznano za dopuszczalną. Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i skargi wnieśli w przewidzianym ustawą terminie. Skarżącym przysługuje prawo własności nieruchomości, a w zakres tego prawa kwestionowane zapisy zaskarżonego planu ingerują. Przyjąć więc należy, że przewidziana przepisem art. art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesłanka uzasadniająca legitymację do wniesienia skargi, została spełniona. Rozpoznając skargę należało rozważyć kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości, oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego. Niewątpliwie ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności: ustalając bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu przesądzają o zakresie możliwych sposobów wykorzystania przedmiotu własności. Ingerencja jednak w prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości jest dopuszczalna, gdy następuje w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom, ale w dozwolonych granicach. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza bowiem ograniczenie własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności. Naruszenie istoty prawa własności nastąpiłoby wówczas, gdyby wprowadzone ograniczenia ustawowe dotyczyły podstawowych uprawnień, składających się na treść prawa własności i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym. W przypadku skarżących granice te, zdaniem Sądu, nie zostały przekroczone. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, ale przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym. Przyjęty w planie przebieg ciągu pieszo – jezdnego KPJ-05 znajduje uzasadnienie w argumentacji prezentowanej przez organ planistyczny. Jak wynika z akt planistycznych w obszarze objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidziano duże powierzchnie terenów przeznaczonych dla realizacji zabudowy usługowej, pensjonatowej, mieszkaniowej, co wymaga zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z istniejącym układem drogowym. Gmina winna zapewnić warunki dla realizacji infrastruktury w taki sposób, aby tereny przeznaczone pod zabudowę posiadały dostęp do drogi publicznej. Przy planowaniu funkcjonalnego układu komunikacyjnego musi jednak uwzględnić istniejący stan, a przede wszystkim możliwość wykorzystania w tym celu własnych zasobów. Poprowadzenie dróg dojazdowych przez działki prywatnych właścicieli nieruchomości staje się konieczne i usprawiedliwione wówczas, kiedy gmina nie dysponuje innymi możliwościami. Jak wynika z akt planistycznych, z odpowiedzi na skargę i złożonych na rozprawie wyjaśnień przedstawiciela Gminy, w procesie planistycznym rozważano dokładnie wszelkie uwarunkowania związane z wprowadzeniem do planu szlaku pieszo – jezdnego KPJ-5, w tym również rozważano możliwość urządzenia takiego szlaku w innym miejscu, po działkach należących do Gminy. Powody, dla których nie przyjęto takiego rozwiązania, zostały zdaniem sądu w sposób racjonalny, wyjaśnione. Dodać i podkreślić też należy, że ciąg pieszo – jezdny KPJ – 5 wyznaczono w miejscu już wykorzystywanym jako dojazd, z wykorzystaniem działek wcześniej wydzielonych w taki sposób, że ich przeznaczenie pod dojazd było oczywiste. Znaczenie ma także i to, że w miejscu tym istnieje dostateczna rezerwa terenu dla urządzenia dojazdu odpowiadającego charakterowi przewidywanej zabudowy. Nie jest w takiej sytuacji argumentem mogącym mieć istotne znaczenie w sprawie to, że w terenie istnieją inne "prywatne" dojazdy do poszczególnych działek (które na mapie nie zostały oznaczone). Ostatecznie stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi gmina nie nadużyła przyznanego jej w przepisie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Skarżący w ramach procedury planistycznej nie składali uwag. Sąd rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska, wedle którego brak aktywności właściciela nieruchomości w procesie planistycznym pozbawia go możliwości skutecznego podważenia odnośnych zapisów planu. Organ planistyczny ma obowiązek z urzędu rozważyć, czy uwzględnienie w planowaniu interesu publicznego nie doprowadzi do ingerencji w interesy prywatne i czy zakres tych ingerencji jest uzasadniony. W rozpoznawanej sprawie organ jednak organ planistyczny zadanie to wykonał poprawnie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.