II SA/Kr 645/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lutego 2012 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r. Starosta K. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 19 października 2011 r. przez J.K. [...] Spółka Komandytowa, odmówił wydania zaświadczenia, że lokal "nr 1 położny w budynku przy ulicy [...] na działce 1 w miejscowości Z. gmina Z. " stanowi samodzielny lokal mieszkalny. W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie bezspornym było, iż wnioskodawca nie posiadał dokumentu potwierdzającego oddanie budynku przy ulicy [...] położonego na działce 1 w miejscowości Z. do użytkowania tj. zawiadomienia lub decyzji o przyjęciu do użytkowania wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Na powyższe postanowienie zażalenie w ustawowym terminie złożył J.K. [...] Spółka Komandytowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W zażaleniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz naruszenie przepisu art. 2 ust 2. ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z którego nie wynika, by warunkiem uznania lokalu mieszkalnego za samodzielny było oddanie budynku do użytkowania, powołując się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty K. z dnia 26 października 2011 r. znak: [...]. . W uzasadnieniu napisano, że niekwestionowanym przez nikogo, tzn.: organ I instancji, J.K. [...] Spółka Komandytowa oraz organ odwoławczy, faktem pozostawało, że dokumentu potwierdzającego dopuszczenie do użytkowania budynku przy ulicy [...] na działce 2 w miejscowości Z. , gmina Z. , wnioskodawca nie posiadał. Zdaniem Kolegium brak zaś takiego dokumentu uniemożliwiał wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Dalej Kolegium stwierdziło, że zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane odnośnie lokali w budynku, który w świetle prawa już istnieje. Lokalami legalnie istniejącymi w świetle prawa są lokale w budynkach, co do których organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przyjął zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy z dołączoną dokumentacją budowlaną określoną w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego i organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, albo jeżeli w przypadkach określonych w art. 55 Prawa budowlanego organ ten na wniosek inwestora wydał pozwolenie na użytkowanie budynku. Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 1 przy ul. [...] przez Starostę K. jako organu administracji architektoniczno-budowlanej lub przez upoważnionych pracowników nie mogło nastąpić na podstawie przedłożonej inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr 2 w Z . Dalej organ odwoławczy wskazał, że zaświadczenie o samodzielności lokalu w wybudowanym budynku musiało być oparte na posiadanej przez Starostę K. dokumentacji budowlanej budynku, którego budowa została legalnie zakończona, tj. na dokumentacji związanej bądź ze zgłoszeniem inwestora o zakończeniu budowy, przyjętym bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego albo na dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem organu nadzoru budowlanego na użytkowanie budynku. Zaświadczenie w ogólności nie jest rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Zaświadczenia nie wydaje się na podstawie postępowania dowodowego na ogólnych zasadach Działu II k.p.a., lecz na podstawie przepisów Działu VII k.p.a.. Zaświadczenie jest tylko aktem wiedzy organu wynikającej z posiadanych dokumentów. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym te dane, jakie wynikają z dokumentacji dotyczącej legalnie zakończonej budowy. W ocenie organu odwoławczego - wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali przed legalnym zakończeniem budowy budynku może prowadzić do komplikacji prawnych i procesów sądowych w sprawach o unieważnienie aktów notarialnych, jakie sporządzono by na podstawie przedwcześnie wydanych zaświadczeń i do innych procesów oraz do odpowiedzialności prawnej z tytułu wydania zaświadczeń przed legalnym zakończeniem budowy budynku. Zdaniem SKO z przepisu art. 2 ust. w ustawy o własności lokali wynika, że zarówno samodzielny lokal mieszkalny jak i usługowy musi być położony w obrębie budynku nadającego się do zasiedlenia. W opinii Kolegium lokal zatem jest samodzielny gdy służy zaspokajaniu określonych potrzeb, a tym samym musi nadawać się do użytkowania W ocenie SKO z tych też względów wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu jest możliwe dopiero po zakończeniu prac budowlanych a następnie po dopuszczeniu do jego użytkowania. W tym miejscu organ odwoławczy na potwierdzenie swojego stanowiska w sprawie powołał się na orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1196/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 464/11, : wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 608/06 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BADD872B77; WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1991/09, publ. LEX nr 554257; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 393/00, publ. ONSA 2003/3/102; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 393/00, publ. ONSA 2003/3/102. W końcowej części uzasadnienia postanowienia z dnia 8 lutego 2012 r. Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu organy nie rozstrzygają o możliwości użytkowania tego lokalu czy też o legalności budowy, jednak żeby wydać takie zaświadczenie organ musi wykazać, że lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a do tego konieczne jest stwierdzenie, że budynek, w którym lokal ten się znajduje, został oddany do użytkowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie zdaniem organu odwoławczego, warunku tego nie dopełniono - wnioskodawca bowiem nie wykazał, a co więcej kwestionował obowiązek przedłożenia takiego dokumentu potwierdzającego, że budynek, w którym lokal ten się znajdował, został oddany do użytkowania - utrzymano zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Ponadto odnosząc się do zarzutów zażalenia SKO wskazało, iż powołane w zażaleniu wyroki prezentowały stanowisko pozostające w sprzeczności ze stanowiskiem Kolegium i stanowiskiem sądowoadministracyjnym, które w niniejszej sprawie Kolegium przejęło. Nadto organ odwoławczy podniósł, iż zarzut braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia był chybiony, gdyż zawierało ono odwołanie się do stanu faktycznego jak i prawnego sprawy. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.K[...] Spółka Komandytowa, reprezentowany przez radcę prawnego S.K. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: • art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że według tego przepisu za samodzielny może być uznany wyłącznie lokal znajdujący się w budynku oddanym do użytkowania; • art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; • art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia decyzji organu l instancji. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. W uzasadnieniu napisano, że w ocenie skarżącej spółki z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali absolutnie nie wynika, że warunkiem uznania lokalu mieszkalnego za samodzielny jest oddanie budynku do użytkowania. Stwierdzanie samodzielności lokalu mieszkalnego oraz oddanie do użytkowania budynku, w którym ten lokal się znajduje, to dwa całkowicie odrębne od siebie postępowania uregulowane w różnych ustawach. Zdaniem strony skarżącej żaden przepis prawa nie pozwalał na łączenie tych kwestii i uzależnienie możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu od wyniku postępowania w sprawie oddaniu budynku do użytkowania. Oddanie budynku do użytkowania nie jest również jedynym sposobem na wykazanie spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, gdyż w opinii strony skarżącej przesłankę samodzielności lokalu można wykazywać za pomocą wszelkich środków dowodowych stosownie do przepisów art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym za pomocą inwentaryzacji budowlanej potwierdzającej realizację lokalu. Dalej strona skarżąca wskazała, że jej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie podnosi się, że pozwolenie na użytkowanie budynku nie jest warunkiem dla uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2006 roku, sygn. akt III SA/Po 250/06, LEX nr 471488). Strona skarżąca podniosła, że w w/w wyroku stwierdzono również, iż "przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla stosunków własnościowych. Przesądza tylko o tym, że z technicznego punktu widzenia przeprowadzone roboty budowlane można zaakceptować. Udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie przesądza więc o własności lokali i nie ma wpływu na ustalenie tego prawa." Nadto w opinii strony skarżącej, wydanie przez starostę zaświadczenia o samodzielności lokalu nie stanowi potwierdzenia możliwości mieszkania w danym lokalu bez dokonywania jakichkolwiek dodatkowych czynności prawnych lub faktycznych, ale jedynie potwierdzenie, że lokal ten może stanowić odrębny przedmiot własności i odrębny od budynku przedmiot obrotu. W związku z tym ustalenie, że do zamieszkania w przedmiotowym lokalu konieczne będzie jeszcze uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku absolutnie nie stanowi przeszkody do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Dodatkowo w ocenie strony skarżącej wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali położonych w budynku, który nie został jeszcze dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej, daje jedynie możliwość podjęcia wcześniejszych działań przygotowawczych związanych z koniecznością wyodrębnienia w przyszłości własności takich lokali. Nie wiąże się z tym natomiast niebezpieczeństwo oddawania lokali do użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku, bowiem w takim przypadku inwestor budowlany narażałby się na odpowiedzialność w postaci kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W tym miejscu uzasadnienia skargi stwierdzono, że z przedłożonych przez wnioskodawcę (J.K.[...] Spółka Komandytowa – dopisek Sądu) dokumentów jednoznacznie wynikało, że lokal był wydzielonym trwałymi ścianami zespołem izb przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie ulegało również wątpliwości, że lokal ten wraz z pomieszczeniami przynależnymi będzie mógł służyć jego przyszłym właścicielom/najemcom do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy należało uznać zdaniem strony skarżącej, że spełnione zostały wszystkie przewidziane przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali przesłanki uznania wnioskowanego lokalu za samodzielny lokal mieszkalny, a odmowę wydania zaświadczenia stwierdzającego tę okoliczność należało w związku z tym uznać za całkowicie bezpodstawną. W konkluzji skargi napisano, że bezpodstawnym było odwoływanie się przez organy obu instancji do definicji mieszkania zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali zawiera pełną definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego obowiązującą dla celów tej ustawy, z czego wynikało, że organy orzekające w sprawie nie mogły odwoływać się przy jej rozstrzygnięciu do innych przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela stanowisko organów administracji publicznej wyrażone w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień, obszernie wyżej przytoczonych. Zaskarżonym postanowieniem organ I instancji orzekł o odmowie wydania zaświadczenia, że lokal nr 1 położony w budynku przy ulicy [...] na działce 1 w miejscowości Z. , gmina Z. jest samodzielnym lokalem mieszkalnym ze względu na bezsporny fakt polegający na nieposiadaniu przez wnioskodawcę dokumentu potwierdzającego oddanie budynku przy ulicy [... na ww. działce do użytkowania. Sąd w całości podziela pogląd organów, że ta okoliczność jest wystarczającą przesłanką do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Aby wydać takie zaświadczenie organ najpierw musi wiedzieć, że lokal służy zaspokajaniu określonych potrzeb, w tym przypadku - mieszkaniowych, a dopiero w następnej kolejności zbadać, czy jest to lokal "samodzielny". O samodzielności lokalu będzie można mówić jedynie wówczas gdy stwierdzone zostanie, że budynek, w którym lokal ten się znajduje, został oddany do użytkowania. Z przepisu art. 2 ust.2 ustawy o własności lokali wynika, że zarówno samodzielny lokal mieszkalny, jak i usługowy musi być położony w obrębie budynku nadającego się do zasiedlenia. Dopiero gdy lokal służy zaspokajaniu określonych potrzeb, a tym samym nadaje się do użytkowania można stwierdzić, czy jest on samodzielny, czy też nie. Z tych też względów wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu będzie możliwe dopiero po zakończeniu prac budowlanych, a następnie po dopuszczeniu do jego użytkowania. Dlatego słusznie Kolegium uznało, że zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane odnośnie lokali w budynku, który w świetle prawa już istnieje, a lokalami legalnie istniejącymi w świetle prawa są lokale w budynkach, co do których organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przyjął zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy z dołączoną dokumentacją budowlaną określoną w art. 57 ust. 1- 4 Prawa budowlanego i organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, albo jeżeli w przypadkach określonych w art. 55 Prawa budowlanego organ ten na wniosek inwestora wydał pozwolenie na użytkowanie budynku. Z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o właściwości lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388 ze zm./ - wynika, że samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami służą zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych. Pojęcie służenia zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, w myśl powyższego przepisu, może być spełnione w odniesieniu do lokalu mieszkalnego wówczas gdy udzielone zostało zezwolenie na użytkowanie budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. Dlatego wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego w myśl art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388 ze zm./ może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku w którym lokal ten jest usytuowany. Taka wykładnia powyższego przepisu wynika zarówno z treści art.2 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym odrębną nieruchomością może stanowić m.in. samodzielny lokal mieszkalny, jak również z treści art. 9 ust. 1, który stanowi, że odrębną własność lokali można ustanowić m.in. "po zakończeniu budowy". Odnośnie argumentu strony skarżącej, że ustawa o własności lokali nie wymaga wprost, aby budynek, w którym znajdują się lokale został oddany do użytkowania, podnieść należy, że ustawa o własności lokali z oczywistych względów nie normuje kwestii związanych z procesem budowlanym, co jednak nie oznacza, że przepisów tej ustawy nie należy wykładać w powiązaniu z innymi obowiązującymi ustawami, w tym ustawą Prawo budowlane. Przepis art.2 ust.2 ustawy o własności lokali nie wymaga wprost przedłożenia np. pozwolenia na użytkowanie, ale też i nie zwalnia od tego obowiązku – wykładnia tego przepisu, a ściślej zawartego w nim pojęcia lokalu "służącemu zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych" nie może być oderwana od przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie mówi o wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu (jakiegokolwiek lokalu), ale o lokalu o konkretnym charakterze, o którym z kolei decyduje nie tylko wydane pozwolenie na budowę, ale i dokument stanowiący dowód formalnego (prawnego) zakończenia budowy. Zauważyć należy, że wydanie zaświadczenia powierzone zostało organowi administracji publicznej – staroście. Osoby zatem otrzymujące takie zaświadczenie mają prawo mieć do niego pełne zaufanie i nie ponosić ujemnych konsekwencji w wyniku odmiennej od dokonanej wyżej interpretacji przepisów prawa. Gdyby chodziło o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu (jakiegokolwiek) to organ mógłby poprzestać na zbadaniu jedynie spełnienia przesłanki samodzielności. Także gdyby w art.2 ust.2 ww. ustawy mowa była o wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu w budowie, to organ mógłby skupić się jedynie na badaniu ww. przesłanki. W sytuacji jednak gdy ustawodawca używa pojęcia "samodzielności" w odniesieniu do lokalu mieszkalnego i powierza wydanie tego zaświadczenia staroście, to istotne jest nie tylko potwierdzenie, że w obrębie budynku istnieje wydzielona trwałymi ścianami izba lub zespół izb, ale również stwierdzenie, że ta izba (zespół izb) jest przeznaczona na stały pobyt ludzi, która (które) wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Aby natomiast stwierdzić, że lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych organ potrzebuje dowodów w postaci dokumentów wymaganych przez przepisy prawa budowlanego. Wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawnych z zakresu prawa materialnego, ani żadnych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ppsa.