II SA/Kr 657/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 14 lutego 2014 r. nr [....] działając na podstawie art. 61 a § 1 i § 2, art. 157 § 1 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [....] 1978 r. nr [....] wydanego przez Naczelnika Gminy I. na rzecz S.Z. w stosunku do działki nr [....] o pow. 0,9089 ha położonej w miejscowości B. W uzasadnieniu organ wskazał, że A.K. złożył wniosek do [....] Urzędu Wojewódzkiego w K. o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanego aktu. Wnioskodawca stwierdził, że wspomniany akt został wydany bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie z naruszeniem przepis[....] ów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. SKO stwierdziło, że powołana ustawa została uchylona przez art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, z tym że pozostała w mocy nabyta na jej podstawie własność nieruchomości ora związane z tym nabyciem skutki prawne. Wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych – aktów własności ziemi na drodze administracyjnej przez właściwe organy było możliwe w okresie od 6 kwietnia 1982 r. tj. od daty wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, do dnia 1 stycznia 1992 r. tj. do daty wejścia w życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości badania – w trybie administracyjnym legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wynika to z regulacji art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami – do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Obecnie właściwymi do orzekania w sprawach spornych związanych z ewentualnie wadliwie wydanymi decyzjami – aktami własności ziemi – są wyłącznie sądy powszechne. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro z treści powołanego art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, że organy administracji państwowej nie są uprawnione do stwierdzania nieważności aktów własności ziemi wydawanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. to zdaniem SKO w K. jest to ustawowa przesłanka odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i należy traktować ją jako inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Od tego postanowienia A.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że w państwie prawa zawsze jest możliwość badania legalności rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji publicznej. Nie może być takiej sytuacji, aby nie można było wszcząć postępowania w sprawie zbadania legalności wydanej decyzji jaką jest akt własności ziemi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [....] 1978 r. jest niedopuszczalne z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy bowiem sytuacji, w której ustawowy zapis zawiera zakaz wszczęcia tego rodzaju postępowania. Należy także wyjaśnić, że nabycie na własność nieruchomości następowało w drodze stanowiącego decyzję administracyjną, aktu własności ziemi, który wydawany był w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Jednakże decyzje ostateczne, wydane w oparciu o przepisy powołanej ustawy, korzystały ze szczególnej ochrony, ponieważ zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw w odniesieniu do tych decyzji wyłączone zostało zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji. W aktualnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w postaci stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania, którego przedmiotem jest akt własności ziemi, a gdyby rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zostało wydane, dotknięte byłoby wadą nieważności. Od tego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A.K. , domagając się jego uchylenia z uwagi na sprzeczność z prawem i bezzasadność. Stwierdził, że w myśl obowiązujących przepisów organy administracji publicznej są uprawnione do stwierdzenia nieważności aktów ziemi wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. –dalej powoływana jako P.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl art. 134 §1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy. W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 marca 2014 r. utrzymującemu w mocy postanowienie własne o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Jak wynika z ustalonego i niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego, skarżący wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [....] 1978 r. wydanego przez Naczelnika Gminy I. na rzecz S.Z. w stosunku do działki nr [....] o pow. 0,9089 ha położonej w miejscowości B. Co istotne, podstawą prawną spornego aktu własności ziemi były przepisy art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Nie budzi wątpliwości sądu, że w sprawie niniejszej organy prawidłowo uwzględniły przepis art. 63 ust. 2 ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Regulacja ta przewiduje zaś, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Podkreślić trzeba, iż przywołany przepis w żaden sposób nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Wyjaśnić natomiast wypada, iż wprowadzając do obrotu prawnego przepis art. 63 ust. 2 ustawy, ustawodawca miał na celu ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje (akty własności ziemi), wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. Interpretując znaczenie użytego w art. 63 ust. 2 ustawy sformułowania "nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących..." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić. W obecnym stanie prawnym nie jest zatem możliwa administracyjna weryfikacja aktów własności ziemi, wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Oznacza to, że niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, ponieważ w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji (aktu własności ziemi) w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji (por. orzeczenia NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 571/07; z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1840/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 585/11; wyrok WSA w warszawie z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 410/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK/2000/1/5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK/2000/4/110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. Wobec powyższego, w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż organy administracji publicznej, na podstawie art. 61a K.p.a., zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności spornego aktu własności ziemi. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przytoczonej regulacji wynika, iż odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Regulacja art. 61a K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. W tym stanie rzeczy, warunkiem sine qua non, umożliwiającym wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia, jest uprzednie wniesienie do organu podania, mającego w zamierzeniu wnioskodawcy zainicjowanie postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn.akt III SA/Kr 1688/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w ocenie sądu żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadniało odmowę wszczęcia takiego postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie ze względu na treść ust. 2 art. 63 ustawy, badanie we wskazanych w tym przepisie trybach legalności decyzji, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., zostało wykluczone. Nie budzi wątpliwości sądu, iż w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki opisane w art. 63 ust. 2 ustawy, a jednocześnie żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 1 ustawy. W tak ustalonym stanie faktycznym, ale przede wszystkim prawnym stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze, są niezasadne. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.