II SA/Kr 660/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator / spr. / Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 7 lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia skargę odrzucić. Wójt Gminy Bukowina T. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę zjazdu z drogi wewnętrznej, budowę przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę niezbędnych urządzeń budowlanych na działce o nr [...] oraz na części działki o nr [...] położonych w miejscowości L. Organ podał, że w dniu 12 listopada 2012 r. wpłynął wniosek M.R. o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na to, że przed Sądem Rejonowym w Z. prowadzone jest postępowanie o sygn. akt [...] , którego przedmiotem jest ustanowienie służebności drogi koniecznej obciążającej działkę o nr [...] będącą przedmiotem niniejszego postępowania, na rzecz działki o nr [...]. W ocenie wnioskodawczyni zamierzenie inwestycyjne może kolidować z planowaną służebnością drogi koniecznej. Organ administracyjny stwierdził, że w sprawie nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania ze względu na brak zagadnienia wstępnego. Postępowanie oraz wydanie decyzji w niniejszej sprawie nie jest uwarunkowane treścią orzeczenia mogącego zapaść w sprawie o sygn. akt [...] . Orzeczenie to bowiem w żaden sposób nie wpłynie na spełnienie przez inwestorów przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na to postanowienie zażalenie wniosła M.R., domagając się jego zmiany i zawieszenia postępowania. Podniosła, że przebieg ewentualnej służebności może mieć istotny wpływ na możliwość realizacji planowanej inwestycji w tym lub innym miejscu, a zatem na ustalenie warunków zabudowy, czyli spełniony jest warunek zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postanowieniem z dnia 7 lutego 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ podniósł, że stan faktyczny i okoliczności sprawy nie wskazują w żadnym razie na istnienie podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Podstawą taką nie jest brak prawnie usankcjonowanego dojazdu do działki strony skarżącej. Nie jest nią też informacja, że przez działkę nr [...] przejazd odbywa się "od niepamiętnych czasów", bowiem działka ta w ewidencji gruntów nie jest obciążona żadną służebnością. Nie jest taką podstawą również wszczęte przed Sądem Rejonowym w Z. postępowanie w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej do nieruchomości skarżącej. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest uwarunkowane orzeczeniem mającym zapaść przed Sądem Rejonowym w Z. w sprawie o sygn. akt [...], gdyż orzeczenie takie nie wpłynie w żaden sposób na spełnienie przez inwestorów przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając dodatkowo na uwadze przepis art. 63 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy stanowiący, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza uprawnień osób trzecich – należy w konkluzji stwierdzić, że między postępowaniem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] a postępowaniem w sprawie ustanowienia drogi koniecznej do działki nr [...] nie zachodzi bezpośrednia zależność a rozstrzygnięcie sprawy przed Sądem Rejonowym nie warunkuje wydania decyzji przez Wójta Gminy B. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.R. domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji i zawieszenia postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 i art. 144 K.p.a. przez nie zawieszenie postępowania , mimo że kwestia obciążenia działki nr [...] służebnością drogową oraz przebiegu tej służebności stanowi istotne zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy warunków zabudowy oraz pozostaje w związku przyczynowym. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do realizacji konkretnej decyzji budowlanej, o określonym miejscu zabudowy. Organy rozstrzygające sprawę winny mieć na uwadze przepisy kodeksu cywilnego, który nakazuje przy ustanawianiu służebności rozpatrzeć możliwe warianty przeprowadzenia służebności z uwzględnieniem okoliczności, w tym potrzeb nieruchomości, do której służebność ma być przeprowadzona, stopień obciążenia nieruchomości, przez która ma przebiegać, podziały nieruchomości w przeszłości, których skutkiem jest brak dostępu działki do drogi publicznej. Wszystkie te sprawy rzutują bezpośrednio na miejsce, w którym służebność zostanie przeprowadzona, a zatem i na miejsce, w którym może być realizowana inwestycja. Jednocześnie kwestie te nie mogą być rozstrzygane przez organ administracji samorządowej orzekający w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy samodzielnie, gdyż należy do wyłącznej kompetencji sądu orzekającego w sprawie cywilnej o ustanowieniu służebności. Dlatego też orzeczenie sądu cywilnego bezpośrednio rzutuje na przyszłe rozstrzygnięcie w sprawie wydania warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, iż żądanie zawieszenia postępowania nie znajduje żadnych podstaw z przyczyny wszczętego postępowania przed sądem cywilnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada uwzględniania stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania decyzji. Nie zachodzi przy tym bezpośredni zależność między postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy a postępowaniem cywilnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) Sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy tak stanowi kodeks. Natomiast w myśl art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Nowela kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji, wprowadziła zmiany dotyczące zaskarżania postanowień wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania, tj. w art. 101 § 3 K.p.a. Przed zmianami wprowadzonymi tą nowelą przepis art. 101 § 3 K.p.a. miał następującą treść: "§ 3. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Zmiana dokonana nowelą grudniową ustaliła treść § 3 w sposób następujący: "§ 3. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W ocenie Sądu treść tej nowej regulacji należy odczytywać w ten sposób, że aktualnie zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Taka wykładania tej regulacji jest zgodna z celem wprowadzonej zmiany, która wynikała z potrzeby zachowania zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Dodać należy, iż stanowisko to obecnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W konsekwencji przyjąć należy, że skoro od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, to również skarga do sądu administracyjnego na takie postanowienie jest niedopuszczalna. Pomimo proceduralnej wadliwości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 7 lutego 2013r. zapadłego w wyniku rozpatrzenia zażalenia (organ powinien był stwierdzić niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia), należy wskazać, że wykluczając określoną kategorię postanowień spod kontroli sądu administracyjnego ustawodawca kierował się ich incydentalnym charakterem i możliwością oceny ich prawidłowości w ramach kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia. Uznając zatem niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, Sąd zobligowany był orzec o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.