II SA/Kr 661/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Wójt Gminy M. D. postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r., znak, [...], działając na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku A. M. postanowił odmówić wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 listopada 2020 r. do Urzędu Gminy M. D. wpłynął wniosek A. M. o wydanie zaświadczenia, w którym domagał się on urzędowego potwierdzenia przez Wójta następującej treści: "wnioskuję o wydanie zaświadczenia na rzecz J. M. [...]e ten nabył kwalifikacje do dziedziczenia gospodarstwa, gdyż sam pracował na gospodarstwie rolnym o pow. ponad 5 ha." Wskazał również, że zaświadczenie jest potrzebne do przedłożenia w postępowaniu spadkowym Sądu Rejonowego L. w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 28.11.1964 r. Organ stwierdził, że Urząd nie dysponuje dokumentami, a tym bardziej ewidencjami lub rejestrami, na podstawie których możliwe byłoby wydanie żądanego zaświadczenia. Ponadto, rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 28.11.1964 r., na które powołuje się wnioskodawca nie obowiązuje od 1990 roku i nie może być podstawą wydania zaświadczenia. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 11.04.2018 r., II GSK 2579/16): "W sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego", czy wyrok NSA z 22.01 ;2018 r., II OSK 1403/17: "W sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla ''braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego". W związku z powyższym organ odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył A. M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 1 marca 2021 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 219 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 217 §1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 kpa § 2 zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast art. 218 kpa stanowi, że w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej, przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić w następujących przypadkach: a/ organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia jest niewłaściwy w tej sprawie; b/ osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; c/ brak przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego; d/ organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; e/ organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych, lub f/ ze względu na zakaz wynikający z przepisów prawa. Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce również w sytuacji, gdy treść zaświadczenia miałby dotyczyć sprawy pozostającej poza zakresem właściwości organów administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. W przypadku zaś braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów czy też zbioru danych utrwalonych w inny sposób, nie jest zatem konieczne współdziałanie z osobą zainteresowaną treścią zaświadczenia. Nie jest konieczne również przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Również ustawodawca przewidując krótki termin załatwienia wniosku uznał, że potwierdzenie okoliczności nie będzie nastręczało takich trudności, by niemożliwym było ich niezwłoczne ustalenie. Stanowisko takie przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1616/09 (LEXnr 550335). W złożonym wniosku A. M. domagał się wydania zaświadczenia na rzecz J. M. potwierdzającego, że ten nabył kwalifikacje do dziedziczenia gospodarstwa, gdyż sam pracował na gospodarstwie rolnym o pow. ponad 5 ha, w związku z toczącym się postępowaniem spadkowym przed Sądem Rejonowym w L.. Wnioskodawca powołał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.11.1964 r. Uwzględniwszy powyższe wskazano, iż w sprawie z przedmiotowego wniosku nie są spełnione przesłanki do wydania wnioskowanego zaświadczenia określone w art. 217 § 2 kpa, bowiem wnioskodawca nie podał przepisu prawa, który wymaga w tej sprawie urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego i organ, do którego A. M. wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia i również Kolegium nie stwierdziło istnienia takiego przepisu prawa, który zobowiązywałby organ do wydania zaświadczenia w kwestii opisanej we wniosku. Ponadto stwierdzono, że z treści wniosku A. M. wynika, że zaświadczenie miałoby potwierdzać nabycie kwalifikacji rolnych praktycznych przez J. M.. Jednak organ do którego zwrócono się o wydanie zaświadczenia - jak to wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - nie prowadzi ewidencji i rejestrów, ani nie jest w posiadaniu żadnych danych, z których wynikałyby fakty albo stan prawny, których potwierdzenia w formie zaświadczenia domaga się wnioskujący. Wobec powyższego uznać należy, iż organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego i nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, iż zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zatem nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Kolegium uznało również, że A. M. nie posiada interesu prawnego do ubiegania się o przedmiotowe zaświadczenie. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a źródłem tego interesu nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. W konsekwencji uznać należy, że podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z postępowaniem przed sądem spadku o nabycie gospodarstwa rolnego nie determinują po jego stronie istnienia interesu prawnego w sprawie przed organami administracji o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W istocie skarżący dąży bowiem do uzyskania środka dowodowego w celu ustalenia, czy spełnia wymagania do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Okoliczności te nie stanowią o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego, a świadczą o wystąpieniu interesu faktycznego. Od interesu prawnego trzeba bowiem odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 24.01.2020., sygn. akt n OSK654/18). Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. M., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię. Skarżący zarzucił źle zinterpretowało jego wniosek, myląc zaświadczenie o zgodności z ustawą z poświadczeniem wydanego zaświadczenia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 28 października 2021 r. przedstawił stanowisko w sprawie. Do Sądu wpłynęło ono jednak już po wydaniu wyroku, tj. w dniu 5 listopada 2021 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.). Sąd nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania na rozprawie na podstawie art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę należało uznać za pozbawioną uzasadnionych podstaw, jako że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem skargi było postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 218 k.p.a. stanowi: W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy M. D. stwierdził w postanowieniu z 7 grudnia 2020 r., że urząd nie dysponuje dokumentami, ewidencjami lub rejestrami, na podstawie których możliwe byłoby wydanie żądanego zaświadczenia. Wskazano też, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 listopada 1964 r., na które powołuje się skarżący, nie obowiązuje od 1990 roku i nie może być podstawą wydania zaświadczenia. Argumentację tę podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając podobnie, że nie ma przepisu prawa, który zobowiązywał organ pierwszej instancji do wydania zaświadczenia w kwestii opisanej we wniosku, a przy tym Wójt nie prowadzi ewidencji i rejestrów, ani nie jest w posiadaniu danych, z których wynikałyby fakty albo stan prawny, których potwierdzenia, w formie zaświadczenia, domaga się wnioskujący. Dodatkowo Kolegium podniosło również argument o braku interesu prawnego skarżącego do ubiegania się o przedmiotowe zaświadczenie. W ocenie Sądu argumentacja powyższa jest prawidłowa i uzasadniała w rozpatrywanej sprawie odmowę wydania zaświadczenia. Po pierwsze, na uwzględnienie zasługiwała argumentacja dotycząca braku ewidencji i rejestrów umożliwiających zaświadczenie jakiegoś faktu lub stanu prawnego. Trzeba mieć tu na względzie zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na wniosek o wydanie zaświadczenia. Jest ono ograniczone do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1223/19). Po drugie, rację mają organy twierdząc, że nie obowiązuje już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 nr 45, poz. 304), które w § 3 ust. 2 stanowiło, że zaświadczenie stwierdzające warunki wymagane do nabycia własności nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną, określone w art. 160 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego, wydaje terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby. Przepis ten został uchylony przez § 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 1988 r. w sprawie zmiany niektórych rozporządzeń zawierających wymóg przedkładania zaświadczeń (Dz.U. 1988 r., Nr 10, poz. 73) z dniem 19 kwietnia 1988 r. W konsekwencji zaświadczenie, którego domagał się skarżący, nie jest już wymagane. Tylko na marginesie warto zauważyć, że w postępowaniu cywilnym dotyczącym nabycia gospodarstwa rolnego prowadzący je sąd może samodzielnie dokonywać ustaleń za pomocą wszelkich środków dowodowych na okoliczności wcześniej objęte ww. zaświadczeniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 24 sierpnia 2017 r., II SA/Kr 346/17). Po trzecie, Sąd podziela stanowisko Kolegium dotyczące braku interesu prawnego uzasadniającego ubieganie się przez skarżącego o wydanie zaświadczenia. Zasadnie organ ten wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym (także interes prawny uzasadniający uzyskanie zaświadczenia) powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a źródłem tego interesu nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Interesu prawnego nie powinno się więc wywodzić z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sadowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych. Istnienie interesu prawnego nie jest uzależnione od subiektywnego przekonania strony, lecz musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Jako prawidłowe należało uznać stanowisko organu, który wykazywał w okolicznościach tej sprawy, że podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z postępowaniem przed sądem spadku o nabycie gospodarstwa rolnego nie determinują po jego stronie istnienia interesu prawnego w sprawie przed organami administracji o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W istocie skarżący dąży bowiem do uzyskania środka dowodowego w celu ustalenia, czy spełnia wymagania do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Okoliczności te, również i w ocenie Sądu w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę, nie stanowią o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego, a świadczą o wystąpieniu interesu faktycznego, to jest stanu, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, LEX nr 1689510 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., II OSK 654/18). Zauważyć należy przy tym, że interesu prawnego nie sposób wywodzić w okolicznościach sprawy z przepisów ww. rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r., które utraciło moc obowiązującą, skoro interes prawny ma być interesem aktualnym. Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z prawem. Nie został w szczególności naruszony art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., skoro stwierdzono, że nie istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do wydania zaświadczenia, nie wykazano interesu prawnego do uzyskania zaświadczenia, a nade wszystko, organ nie dysponuje zbiorami danych, na których podstawie można by wydać zaświadczenie żądanej treści. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w koniecznym zakresie, stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy nie dopuściły się również błędnej oceny wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia z dnia 12 listopada 2020 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z jego treści nie sposób wyprowadzić żądania o poświadczenie wydania na rzecz J. M. zaświadczenia o nabyciu przez niego kwalifikacji do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Na żądanie takie może wskazywać ewentualnie dopiero treść zażalenia z dnia 16 grudnia 2020 r. złożonego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym skarżący posłużył się sformułowaniem "potwierdzenie dla wydanego zaświadczenia znak [...] z dnia 1985.02.19 na rzecz J. M.". Należało uznać jednak, że modyfikacja wniosku o wydanie zaświadczenia na etapie złożonego zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia była nieskuteczna, bowiem organ drugiej instancji nie jest organem właściwym do wydania zaświadczenia, a jedynie do kontroli legalności wydanego postanowienia. Celem uzyskania zaświadczenia potwierdzającego inną okoliczność niż wskazana we wniosku z dnia 12 listopada 2020 r., względnie uwierzytelnienia wcześniej uzyskanego zaświadczenia skarżący winien był złożyć do organu właściwego nowy wniosek. W świetle przedstawionych okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę.