II SA/Kr 663/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. , W.D. , J.S. , W.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. i W.D. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego W.S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...], znak [...], na podstawie art. 48 ust, 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) , a także art. 104 k.p.a., nakazał A. Sp. z o.o. w K. oraz W.D. rozbiórkę obiektu budowlanego (kubaturowego) zlokalizowanego na działce nr 1 ( powstałej w wyniku podziału działki nr 2), obr. [...], przy ul. [...] w K. , realizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Orzekając w ten sposób podał, że inwestorzy zgłosili organowi administracji architektoniczno – budowlanej zamiar budowy na działce nr 2 , Obr [...] przy ul. [...] w K. trzech parterowych, wolnostojących, podpiwniczonych budynków gospodarczych, o wymiarach 3,00mx7,00mx4,60m i powierzchni zabudowy 21 m2 każdy, w odległości 1,50m od siebie, przy posadowieniu kondygnacji podziemnych – 2,50m, służących do obsługi budynku mieszkalnego położonego na działce nr 3 obr. [...] w K. W toku czynności kontrolnych w dniu 17 lipca 2009r. pracownicy organu nadzoru budowlanego stwierdzili, że na działce objętej zgłoszeniem, w sąsiedztwie istniejących kortów tenisowych (odległość ok. 20 m) prowadzone są prace polegające na realizacji obiektu budowlanego (kubaturowego), w dwóch miejscach dylatowanego, o wysokości ok. 3 m., połączonego wewnątrz przejściem, konstrukcji żelbetowej, z żelbetowym fundamentem. Całość przykryto płytą żelbetową wykonaną na mokro, w stropie zainstalowane kotwy. Obiekt od strony zachodniej obsypano ziemią, od wschodu usytuowano trzy otwory wejściowe oraz dwa otwory okienne, po stronie północnej i południowej obsypano go gruntem rodzimym ze spadkiem. Obiekt usytuowany jest na skarpie. Ponadto ustalono, że inwestorzy na działce nr 2 obr.[...] wykonali roboty ziemne polegające na zmianie ukształtowania terenu. Uwzględniając powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki uznał, że na przedmiotowej działce zrealizowano jeden obiekt o wymiarach zewnętrznych ok. 7,0 m x 18,4 m z dwoma dylatacjami, wykonany w technologii monolitycznej, usytuowany w istniejącej skarpie, w sposób który uniemożliwia zasypanie go do tego stopnia, by stał się kondygnacją podziemną, tym bardziej, że w ścianie frontowej wykonano otwory okienne i drzwiowe. Zrealizowana część obiektu w świetle przepisów określających warunki techniczne budynków i ich usytuowanie stanowi kondygnację nadziemną, której obrys ścian zewnętrznych wyznacza powierzchnię zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r, znak [...] wstrzymano zatem prowadzenie robót budowlanych, nakazano zabezpieczyć budowany obiekt oraz nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej przedmiotowej inwestycji. W dalszej części uzasadnienia decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo opisał wykonany obiekt i jego najbliższe otoczenie na podstawie oględzin z dnia 17 września, podając między innymi, że od frontu przedmiotowego obiektu znajdują się dwie studzienki O 40 z widocznymi wewnątrz odprowadzeniami rur drenarskich - z czterech stron w jednej studzience, oraz dwóch stron w drugiej. Jak wyjaśnił, że art. 29 Prawa budowlanego ustala zamknięty katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, stanowiących wyjątek od zasady z art. 28 ust. 1 ustawy, w myśl której rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwolnienie, które służy jedynie wymienionym wprost w art. 29 budowom i robotom budowlanym, nie może być rozszerzone na inne kategorie budów i robót budowlanych nawet wówczas, gdyby miały one funkcjonować w powiązaniu z inwestycjami objętymi tym zwolnieniem. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy -Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każcie 500 m2 powierzchni działki. Po analizie materiałów i protokołów z kontroli ustalono wymiary zrealizowanego obiektu i wyliczono powierzchnię zabudowy, która wynosi ok. 130 m2. Zdaniem organu realizowany obiekt wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej uzyskaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Powstał bowiem jeden obiekt budowlany, który wskutek istniejących wewnętrznych przejść pomiędzy poszczególnymi pomieszczeniami tworzy całość funkcjonalno-użytkową. Istnienie szczeliny dylatacyjnej pomiędzy poszczególnymi pomieszczeniami nie jest wystarczającym warunkiem by uznać, że są to piwnice trzech wolnostojących, niezależnych od siebie mających powstać budynków. Przerwy dylatacyjne są elementem konstrukcyjnym wydzielającym fragmenty konstrukcji obiektu, które mogą samodzielnie przenosić obciążenia, odkształcenia czy przesunięcia. Sam fakt zastosowania dylatacji nie jest czynnikiem rozstrzygającym o samodzielności poszczególnych segmentów. Ponadto, zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego, jest wolno stojący budynek gospodarczy posiadający tylko jedną kondygnację nadziemną. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), za kondygnację podziemną należy uznać kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Wykonany dotąd obiekt budowlany nie jest zagłębiony ze wszystkich stron poniżej poziomu przylegającego terenu - od strony północnej (elewacja frontowa) obiekt jest usytuowany na poziomie terenu. Zrealizowana już część obiektu budowlanego pozwala na wyznaczenie wielkości powierzchni zabudowy, która przekracza ponad dwukrotnie zadeklarowaną w zgłoszeniu. Okoliczność, że inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru zrealizowania robót budowlanych, a właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, nie uprawniała do wykonania obiektu budowlanego przekraczającego zgłoszoną powierzchnię zabudowy, a także posiadającego dwie kondygnacje nadziemne. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne musi być dokonane przed rozpoczęciem inwestycji oraz dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wskazał dalej, że przedmiotowy obiekt znajduje się na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, na którego terenie zakazuje się: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu - z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych oraz wykonywania koniecznych prac ziemnych bezpośrednio związanych z realizacją dopuszczalnych w Parku robót budowlanych - oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej. Żadne z wyżej wymienionych wyłączeń nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Makroniwelacje terenu doprowadziły do trwałego zniekształcenia chronionego obszaru, znacznie wykraczały poza dozwolony zakres prac ziemnych bezpośrednio związanych z realizacją dopuszczonych robót budowlanych, a wykonanie sieci drenarskiej wraz ze studnią na terenie działki nr 2, obr. [...], zmienia stosunki wodne na tym obszarze. Przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu " [...] " . Przy realizacji inwestycji złamano zakazy art. 15 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 9, 22 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( tekst. jednol. Dz. U. Nr 151 z 2009r., poz. 1220). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego– Powiat Grodzki przytoczył następnie treść art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego, zwracając uwagę, że w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki oceną możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Wymaga to ustalenia, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W sprawie niniejszej wdrożono procedurę legalizacyjną, zgodnie z wymogami ustawy Prawa budowlanego. Mimo upływu terminu wyznaczonego do przedłożenia żądanych dokumentów inwestorzy nie przedstawili żadnego z nich , co obliguje do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu. W uzupełnieniu do powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego– Powiat Grodzki wyjaśnił, że inwestorzy wnosili o wyłączenie z kręgu stron niniejszego postępowania A.T. i G.T. oraz J.S. , wskazując na podział geodezyjny terenu inwestycji. W sprawie niniejszej dokonano weryfikacji krąg stron, uznając za takowe - w oparciu o art. 28 k.p.a.- inwestora, właścicieli działek sąsiednich oraz J.S. , pomimo, iż działka 4 , obr. [...], przy ul. [...] w K. nie przylega bezpośrednio do działki stanowiącej teren inwestycji. Dla ustalenia interesu prawnego danej osoby w postępowaniu fakt bezpośredniego sąsiedztwa działki będącej własnością tej osoby z działka będącą przedmiotem postępowania nie stanowi bowiem wyłącznego kryterium dokonywanej oceny. A .Sp. z o. o. w K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wnosząc w terminie odwołanie, w którym domagała się uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 2 marca 2010r. nr [...], znak [...] i umorzenia postępowania, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja ma wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, zaś ustalenia faktyczne są dowolne i nie poparte materiałem dowodowym. Dodatkowo organ stosuje metody wykładni, które prowadzą do obiektywnie niewłaściwych wniosków. Tym samym zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne nie spełnia standardu z art. 107 § 3k.p.a. Przedmiotowa decyzja niezależnie od naruszenia przepisów prawa materialnego, narusza przepisy postępowania, a to art. 7 i 77k.p.a.. Skarżąca zarzucała, że realizowana inwestycja mieści się w zakresie dokonanego zgłoszenia, zaś odmienne ustalenia organu zostały poczynione pobieżnie, przy całkowitym zignorowaniu etapu prowadzonych robót budowlanych. Ze stanu obecnego, który z uwagi na technologię prowadzonych robót jest przejściowy, organ wysnuwa wnioski dotyczą obiektu zakończonego. Obecny stan budowy, w którym została ona przerwana postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2009 r. jest daleki od ukończenia, zaś stan ukształtowania terenu wokół kondygnacji podziemnej piwnic nie jest stanem docelowym. W związku z zawiadomieniem stron przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania z aktami sprawy inwestorzy przedłożyli do akt sprawy pismo o wyłączenie J.S. z kręgu stron postępowania oraz opinię konstrukcyjną dotyczącą realizacji inwestycji na działce nr 1 , obr. [...]. . Organ błędnie odmówił jednakże wyłączenia, powołując się na orzecznictwo dotyczące stron postępowania. Aktualnie toczące się postępowanie administracyjne prowadzone jest przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, zaś do kręgu stron powinny należeć wyłącznie te osoby, które maja interes prawny w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca podniosła też, że organ dopuścił się istotnego uchybienia proceduralnego, bowiem w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn odmowy wiarygodności jedynego w sprawie dowodu o charakterze fachowym, czyli przedłożonej przez inwestorów opinii konstrukcyjnej. Stanowi to wyjątkowo rażące naruszenie art. 107 § 3k.p.a. i wielokrotnie już było wyłączną przyczyną uchylania decyzji administracyjnych organów nadzoru budowlanego przez WSA w Krakowie. Organ popełniając wymienione powyżej uchybienia zastosował w niniejszej sprawie błędną procedurę legalizacji samowoli budowlanej. Jak to już zostało wyjaśnione, przedmiotowe zamierzenie budowlane mieści się w zakresie dokonanego zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego nie może zatem w ogóle stosować art. 48 Prawa budowlanego, na podstawie którego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, co stanowi o naruszeniu prawa materialnego i to w stopniu rażącym. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2011r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z art.48 ust.4, art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał inwestorowi A. Sp. z o. o. w K. oraz W.D. rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku o konstrukcji żelbetowej monolitycznej o wymiarach w rzucie poziomym ok. 18,72x7,0m , składającego się z trzech oddylatowanych przekładką styropianową części o wymiarach wewnętrznych w rzucie poziomym : 4,53x6,27m ; 4,55x6,28m; 8,06x6,27m, zlokalizowanego na działce nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K. , realizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu decyzji dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. W dalszych wywodach stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo uznał, że niniejsze postępowanie toczy się z wniosku. Zasadą bowiem jest - na co wielokrotnie zwracają uwagę sądy administracyjne, że postępowania nakazowe prowadzi się z urzędu. Należało zatem przyjąć, że wystąpienie J.S., z dnia 7 lipca 2009 r., zatytułowane jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych, podobnie jak wystąpienie M.M.L. z dnia 14 lipca 2009 r., dały wyłącznie asumpt do podjęcia postępowania z urzędu. Odnosząc się do zarzutu błędnego nie wyłączenia z kręgu stron postępowania J.S. , będącego współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr 4 , która po podziale działki nr 2 nie graniczy już z działką nr 1 gdzie zlokalizowano inwestycję, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie wyjaśnił, że obszar oddziaływania inwestycji realizowanej bez stosownych uzgodnień i pozwoleń nie jest wyznaczany granicami działek ewidencyjnych, tylko faktyczną odległością od realizowanej inwestycji, jednakże należało zauważyć, że wydzielenie z działki nr 2 o pow. 50,65 arów, działki nr 5 o szerokości pasa ok. 3 m (wg skali mapy) i pow. 2,26 arów, skutkując utratą wspólnej granicy pomiędzy działką nr `1 (teren inwestycji), a niezabudowana działką nr 4 spowodowało, iż brak jest w sprawie samowolnej budowy obiektu kubaturowego interesu prawnego po stronie współwłaścicieli działki 4 a to J.S. , G.T. i A.T . Następnie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w ust. 1 art. 28 ustawy - Prawo budowlane zawarta została jedna z podstawowych zasad, zgodnie z którą wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, w myśl art. 3 pkt 12, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 ustawy i są to jedyne odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. Wyjątki te mają charakter listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną do działań organów nadzoru budowlanego jest przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak ustalono, w dniu 16 maja 2008 r. inwestorzy A. Sp. z o.o. oraz W.D. dokonali w Urzędzie Miasta K. skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy trzech sztuk wolnostojących, parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 21 m2 każdy, (działka nr 2 obr. [...]) ul. [...] ). Zgodnie z opisem technicznym miały to być 3 budynki trwale związane z terenem, o jednej kondygnacji nadziemnej, o wymiarach w rzucie poziomym 7x3 m każdy, przykryte dachami dwupołaciowymi, usytuowane w odległości 4 m od granicy z sąsiednią działka, wzajemne odległości pomiędzy budynkami 1,50 m , fundamenty betonowe. Ustalono ponadto, że w dniu 22 czerwca 2009 r. inwestor podjął nieskuteczną próbę zgłoszenia trzech budynków gospodarczych o pow. zabudowy 25 m2 każdy. Faktycznie inwestor jest w trakcie realizacji obiektu kubaturowego. Zdaniem organu odwoławczego, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem zawartym na str. [...] "Opinii konstrukcyjnej" z 13 grudnia 2009 r., autorstwa dr inż. S.K. i mgr inż. W.B. , że nadbudowanie na wyżej opisanej konstrukcji trzech drewnianych konstrukcji o wymiarach 7,0x3,0m będzie stanowiło o zgodności wykonanych robót ze zgłoszeniem skutecznie przyjętym w postępowaniu znak [...] Zgodnie z art. 3. pkt. 1. lit. a Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, co oznacza, że nałożony nakaz rozbiórki z mocy prawa obejmuje odpowiednio do zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. O ile można zgodzić się z podnoszonymi w odwołaniu uwagami, że pod względem technicznym, aktualnie istniejąca kubatura docelowo może stanowić część trzech samodzielnych budynków, to należy jednak zauważyć, że nawet wskazywana możliwość zamurowania otworów zewnętrznych i obsypanie wykonanej kubatury ziemią nie spowoduje, że powstaną trzy wolnostojące obiekty objęte wyżej powołanym skutecznym zgłoszeniem. W ustalonej sytuacji faktycznej, w zależności od przyjętych docelowych rozwiązań funkcionalno-użytkowych, samowolnie wykonana kubatura może stanowić początek budowy jednego wolnostojącego budynku lub dwóch - do trzech budynków w zabudowie zwartej, co w żadnej mierze nie odpowiada treści przyjętego zgłoszenia, które jak już podniesiono, dotyczyło trzech budynków wolnostojących. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził dalej pogląd, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują prowadzenia postępowania w sprawie odstępstw od zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zakwalifikował zatem ustalony stan faktyczny pod dyspozycję przepisów art. 48 Prawa budowlanego, gdyż niezależnie od tego, czy w wyniku dalej prowadzonych prac docelowo, jako całość techniczno - użytkowa powstałby jeden obiekt budowlany, czy też dwa-trzy obiekty budowlane w zabudowie zwartej, na wykonanie powyżej opisanych robót budowlanych, zgodnie do treści art. 28 Prawa budowlanego, wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z niewypełnieniem w terminie obowiązków nałożonych w postanowieniu - obiekt nie mógł zostać zalegalizowany, a zatem należało orzec nakaz rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1. w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zebrał materiał dowodowy i przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób pozwalający na podtrzymanie decyzji o rozbiórce. Jednakże, w związku z brakiem precyzji w wyrzeczeniu zawartym w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchylił ją i orzekł jak w sentencji. Taka zmiana nie powoduje orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 lutego 2011r., znak [...] A . Sp. z o.o. w K. oraz W.D. domagali się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucali naruszenie: art. 48 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja wykonywana przez inwestorów na podstawie zgłoszenia wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę; art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy P - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zabudową wolnostojącą nie są obiekty budowlane, których części nadziemne (partery) znajdować się mają w odległości 1,5 m od siebie, zaś części podziemne (podpiwniczenia) są oddylatowane od siebie przekładką styropianową, kwalifikując taką inwestycję jako zabudowę zwartą; art. 48 powyższej ustawy - poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że do ewentualnego postępowania w sprawie odstępstwa od dokonanego zgłoszenia znajduje zastosowanie art. 48, a nie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego; art. 107 § 1k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia (dotyczącego jednego obiektu budowlanego, składającego się z trzech części) sprzecznego z uzasadnieniem decyzji (stwierdzającym, że etap robót umożliwia ich ukończenie, poprzez wykonanie trzech samodzielnych obiektów budowlanych). Zarzuty powyższe rozwijali w uzasadnieniu skargi. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2011r., znak [...] , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w terminie otwartym dla stron wniósł również J.S. , zaskarżając to rozstrzygnięcie w części, tj. w zakresie, w jakim decyzją orzeczono, że skarżący został wyłączony z kręgu stron postępowanie w przedmiotowym postępowaniu. Zarzucając naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezzasadne pozbawienie skarżącego statusu strony w postępowaniu dotyczącym wzniesienia na działce nr 1 obiektu kubaturowego przez A p. z o.o. i W.D i J.D. domagał się uchylenia decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazywał na posiadany interes prawny oraz podkreślał, że wyłączenie skarżącego z kręgu stron postępowania dotyczącego wzniesienia na działce nr 1 obiektu kubaturowego przez A. Sp. z o.o. w K. i W.D. nie nastąpiło wprawdzie w samej sentencji zaskarżonej decyzji, lecz w jej uzasadnieniu, jednak nie może być żadnych wątpliwości, że decyzją tą rozstrzygnięto o prawach skarżącego jako współwłaściciela działki nr 4 , obr. [...], przylegającej bezpośrednio do działki nr 5 która przed wydzieleniem tworzyła wraz z działką nr 1 działkę nr 2 . Skarga J.S. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Kr 664/11. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2011r., znak [...], wniósł w terminie również W.S. , który zawarł w niej te same zarzuty i wnioski co J.S. kwestionując w uzasadnieniu zasadność pominięcia J.S. jako strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Skarga W.S. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Kr 1451/11. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie., podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 13 stycznia 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturze akt II SA/Kr 663/11, II SA/Kr 664/11 i II SA/Kr 1451/11 . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zebranego w nich materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skargi J.S. oraz W.S, zasługują na uwzględnienie, wobec skuteczności podnoszonych w nich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, ze skutkiem dowolnego przyjęcia przez organ drugiej instancji, że J.S. nie przysługuje przymiot strony postępowania. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynikał między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, któremu towarzyszą określone uprawnienia stron w postępowaniu dowodowym, w postaci prawa zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powołane wyżej zasady proceduralne odnoszą się także do ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Kwestia ta ma zaś zasadnicze znaczenie z uwagi na treść art. 10 §1 k.p.a., statuującego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania) obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 150). Naruszenie zasady z art. 10§ 1 k.p.a. stanowi wadę kwalifikowaną , zaś strona, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu może żądać jego wznowienie niezależnie od tego, czy uchybienia takie miało wpływ na rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, Lex Omega nr 39458; z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, Lex Omega nr 29916). Artykuł 10 § 2 k.p.a. wprowadza wyjątek pozwalający na odstąpienie od omawianej zasady w sytuacji spełnieniem łącznie dwu przesłanek związanych z zaistnieniem obiektywnych przypadków rodzących konieczność natychmiastowego wydania decyzji w postaci - załatwienie sprawy niecierpiącej zwłoki oraz wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Prawo budowlane w brzmieniu powoływanym w kontrolowanych decyzjach regulowało w kilku przepisach kwestię stron postępowań toczących się na podstawie regulacji zawartych w tej ustawie. I tak, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, za strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę należało uznać: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczyści lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Artykuł 40 ust. 3 tej ustawy stanowił, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie był wyłącznie inwestor. Z literalnego brzmienia powołanych przepisów wynika wyraźnie, że nie mogą mieć one zastosowania w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, dotyczącymi samowoli budowlanej, odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, bądź innych nieprawidłowości. Każdy z tych przepisów dotyczy bowiem konkretnej kategorii spraw – pozwolenia na budowę, przeniesienia decyzji, pozwolenia na użytkowanie. Przepisy art. 28 ust.2, art. 40 ust. 3 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowią zatem wyjątki od zasady, wynikającej z art. 28 k.p.a. Wyjątki od zasady nie mogą być interpretowane rozszerzająco, co oznacza, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki zastosowanie znajdował art. 28 k.p.a. (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1771/10, Lex Omega nr 746782 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Go 753/10, Lex Omega nr 753152 i w Warszawie z dnia 17 listopada 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/10, Lex Omega nr 759987). W niniejszej sprawie należało zatem ustalić krąg stron postępowania na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/3). W postępowaniu administracyjnym, dotyczącym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, źródła interesu prawnego mogą wynikać z różnego rodzaju przepisów. Mogą być to przepisy Prawa budowlanego - z uwagi na treść art. 5 ust. 1 , czy art. 52 1 tej ustawy oraz przepisów wykonawczych regulujących kwestie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Interes prawny może wynikać z przepisów prawa cywilnego, a w szczególności norm tzw. prawa sąsiedzkiego, regulującego kwestię korzystania z własnej nieruchomości oraz wprowadzającego zakazy immisji (art. 140 i in. k.c.). W zależności od realiów konkretnej sprawy, źródłem interesu prawnego mogą być także inne akty prawne, zawierające normy prawa materialnego, z zakresu ochrony zabytków , ochrony środowiska, ochrony przyrody, czy też prawo wodne. To, które normy prawa materialnego mogąc w danej sprawie kształtować interes stron postępowania, wymaga zawsze dokładnej analizy na tle konkretnego stanu faktycznego. Całkowicie błędnym jest przy tym pogląd, że stronami takiego postępowania są jedynie właściciel ( współwłaściciele ) nieruchomości graniczących bezpośrednio z działką stanowiącą teren inwestycji. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie dokonał koniecznej wnikliwej analizy w kwestii dotyczącej kręgu stron postępowania. Powyższe zaś budzi zastrzeżenia tym bardziej, że organ odwoławczy pozbawił takiego statusu skarżącego J.S., który był uznawany za stronę postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, J.S. jest współwłaścicielem działki nr 4 obręb [...], jednostka ewidencyjna P. w K. (odpis księgi wieczystej k. [...] t. I. akt organu pierwszej instancji). Na początkowym etapie postępowania działka ta przylegała bezpośrednio do działki nr 2, stanowiącej teren spornej inwestycji. W toku sprawy prowadzonej przed organami nadzoru budowlanego doszło do podziału działki nr 2, w wyniku czego powstała działka nr 1 , obejmującą teren inwestycji, a także wąska działka nr 5 (k. [...]. Od momentu podziału działka należąca do J.S. nie graniczy już jak uprzednio z terenem inwestycji. Jest bowiem na całej długości swej granicy oddzielona od niego nowo powstałą działką nr 5 . Organ pierwszej instancji od momentu wszczęcia postępowania uznawał J.S. za jego stronę, a w uzasadnieniu decyzji wydanej już po podziale działki nr 2 odniósł się negatywnie do wniosku inwestorów domagających się wyłączenia J.S. z postępowania. Miał przy tym na uwadze brzmienie art. 28 k.p.a. oraz stwierdził, co do zasady trafnie, że brak bezpośredniego sąsiedztwa działki nr 4 i terenu inwestycji nie wyklucza uznania właściciela tej pierwszej za stronę postępowania. Stwierdzenie o posiadaniu przez J.S. interesu prawnego nie zostało w tym miejscu uzasadnienia decyzji szerzej umotywowane, nie mniej jednak, wcześniejsza jego teść, w tym wskazanie na pismo pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , naprowadza na naruszenia przy realizacji inwestycji przepisów z zakresu ochrony przyrody oraz prawa wodnego. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika przy tym fakt makroniwelacji terenu na działce stanowiącej tern inwestycji ściśle powiązanej z realizacją robót budowlanych, a także naruszenia stosunków wodnych w obszarze. Organ pierwszej instancji wskazał zatem na przepisy prawa materialnego, mogące być źródłem interesu prawnego J.S. w niniejszej sprawie. Odmienne stanowisko w kwestii interesu prawnego J.S. jako strony postępowania zajął Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie doręczając mu wydanej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na wydzielenie działki nr 5 o szerokości około 3 m nie znajduje interesu prawnego po stronie J.S. , a także pozostałych współwłaścicieli działki nr 4 – A.T i G.T . . Stanowisko to nie zostało rozwinięte ani w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, ani nawet w pismach, które Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował do J.S. już po wydaniu decyzji (k. [...] akt organu drugiej instancji), pomijając go jako stronę postępowania odwoławczego. Organ drugiej instancji nie podjął żadnych działań, które miałyby na celu przeanalizowanie możliwych źródeł interesu prawnego współwłaścicieli działki nr 4 , a całe swoje stanowisko oparł wyłącznie na okoliczności, że obecnie ta działka oraz teren spornej inwestycji nie sąsiadują ze sobą. W świetle czynionych na wstępie rozważań, fakt ten nie może stanowić wyłącznej podstawy do uznania, iż właściciele działki nr 4 nie powinni być stronami w niniejszej sprawie. Nie dokonując analizy ich interesu prawnego w oparciu o wszelkie mogące wchodzić w grę przepisy prawa materialnego oraz zebrane materiały Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. , co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto, nie można nie dostrzegać, że organ pierwszej instancji ustalając krąg stron nie był konsekwentny . Z zebranych w sprawie dowodów wynika bowiem, że współwłaścicielami działki nr 4 – oprócz J.S. – są także A.T. i G.T. . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że J.S. jest stroną postępowania z uwagi na interes prawny związany z przysługującym mu prawem własności działki nr 4 , nie wyjaśniając jednak przyczyn, dla których pomijał przy czynnościach i wydawaniu aktów administracyjnych jako strony A.T. i G.T . Z akt postępowania administracyjnego wynika co prawda, że są oni wyłącznymi wspólnikami A. Sp. z o.o. w K. , a A.T. nadto jednoosobowym członkiem zarządu tej spółki (odpis z rejestru przedsiębiorców k. [...] . Należy jednakże zauważyć, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jako spółka kapitałowa, posiada osobowość prawną i jest samodzielnym podmiotem praw oraz obowiązków, niezależnym od osób będących jej wspólnikami, czy podmiotami uprawnionymi do jej reprezentacji. Doręczanie pism i decyzji spółce nie jest równoznaczne z doręczeniem ich osobom fizycznym. W aktach administracyjny brak zaś dokumentów, które usprawiedliwiały by dostrzeganą niekonsekwencję stanowiska organu pierwszej instancji. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne, przy braku wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a., stanowią przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, czy przepisów postępowania związanych z wydanym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, do przeprowadzenia której zmierza skarga A. Sp. z o.o. w K. i W.D. . Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym z udziałem wszystkich stron postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej, z uprzednio wskazanych przyczyn nie jest ona możliwa , krąg postępowania odwoławczego nie został prawidłowo ustalony, stąd wypowiadanie innych wiążących ocen i wskazań jest przedwczesne. Nie dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego dotyczących samowoli budowlanej oraz jej legalizacji, należy jednakże wytknąć w ślad za zarzutami skargi inwestorów, że stwierdzenie organu odwoławczego, w myśl którego przepisy prawa budowlanego nie przewidują prowadzenia postępowania w sprawie odstępstw od zgłoszenia jest dowolne, jako pozbawione wyjaśnień dotyczących wykładni i stosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009r., sygn. akt II OSK 1304/08, Lex Omega nr 526348). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., zaś rzeczą organu nadzoru budowlanego drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień. W szczególności winien on wnikliwie rozważyć kwestię interesu prawnego osób, które organ pierwszej instancji potraktował jako strony postępowania. O ile organ odwoławczy dojdzie do odmiennych niż obecnie wniosków dotyczących statusu J.S. , winien wyjaśnić czy status stron należało przyznać, także A.T. oraz G.T. , w szczególności, czy istnieją niewyjaśnione dotąd okoliczności uzasadniające pominięcie tych osób jako stron w prowadzonym przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki. W uzupełnieniu należy dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska organu drugiej instancji, a także tych poglądów doktryny i orzecznictwa, w myśl których postępowania niniejsze mogło zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. W szczególności, stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Konstrukcja tego przepisu, poprzez użycie alternatywy zwykłej prowadzi do wniosku, że w pewnych kategoriach spraw postępowanie może zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. W konkretnych kategoriach spraw, do których należy niniejsza, możliwy jest jednak także splot powołanych wyżej uwarunkowań, a wszczęcie postępowania możliwe jest tak z urzędu, jak i na wniosek . W sprawie niniejszej przesądzanie analizowanej kwestii jest jednak przedwczesne w świetle wytkniętych uprzednio wad decyzji wydanej przez organ drugiej instancji. Podstawą orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku jest art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III., IV. i V. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.