II SA/Kr 850/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B. L. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]kwietnia 2002 r., sygn. akt: [...] działając na podstawie art. 155 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 42 ust. 1 pkt 7, art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania B.Ł od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] o odmowie zmiany decyzji Wójta Gminy B. , z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającej, na wniosek B.Ł. , warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: budowa budynku mieszkalno-usługowego (studio nagrań radiowych), budynku gospodarczego, zbiornika wybieralnego na ścieki, odkrytego basenu o wymiarach 25m x 4m, kortu tenisowego o wymiarach 15m x 30m, zbiornika na olej opałowy o pojemności 2000 l., przyłącza gazowego i towarzyszących urządzeń technicznych, na działkach nr 1, 2 3, 4, 5 i 6 w B. - w zakresie zmiany terminu ważności decyzji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzją organ I instancji po rozpoznaniu wniosku B.Ł. z dnia [...] grudnia 2001 r. dotyczącego przedłużenia terminu ważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. wydanej przez Wójta Gminy B. - ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek o nr ewidencyjnych: 1, 2, 3, 4, 5 i 6 we wsi B. dla inwestycji p.n.: budowa budynku mieszkalno-usługowego (studio nagrań radiowych), budynku gospodarczego, zbiornika wybieralnego na ścieki, odkrytego basenu o wymiarach ok. 25m x 4m, kortu tenisowego o wymiarach 15m x 30m, zbiornika na olej opałowy o pojemności 20001., przyłącza gazowego i towarzyszących urządzeń technicznych, której termin ważności ustalono na dzień 31 grudnia 2001 r., odmówił zmiany tejże decyzji. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, iż pismem z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] Wójt Gminy B. odmówił wnioskodawcy przedłużenia decyzji motywując to przepisami obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która nie przewiduje prolongowania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pouczono stronę o prawie złożenia ponownego wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż na terenie gminy B. obowiązuje plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 8 października 1993 r. Ponadto organ I instancji podniósł, iż zgodnie z treścią art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego traciły moc z dniem 31 grudnia 2001 r. Natomiast wnioskodawca w dniu 10 stycznia 2002 r. złożył ponownie wniosek o przedłużenie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. Skoro decyzja ta straciła ważność z dniem 31 grudnia 2001 r. i tym samym nie istnieje w obiegu prawnym, należało odmówić jej przedłużenia. Ponadto organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu, że wnioskodawca uzyskał w dniu [...] grudnia 2001 r. decyzję nr [...] wydaną przez Wójta Gminy B. , odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji określonej wnioskowaną do przedłużenia ważności decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, ponieważ na przedmiotowym terenie znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki (decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2000 r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W). Od powyższej decyzji odwołał się inwestor – B.Ł. zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa materialnego - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 14, 15 i 155 k.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji zmieniającej decyzję nr [...] polegającej na przedłużeniu ważności tej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżący szczegółowo opisał tryb postępowania i zarzucił organowi I instancji naruszenie zasad wyrażonych w art. 14 i 15 k.p.a. poprzez wydanie w dniu 28 grudnia 2001 r. odpowiedzi na wniosek odmawiającej prolongowania przedmiotowej decyzji zamiast odmowy w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem odwołującego się organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w przewidzianej prawem formie dopiero po piśmie skierowanym przez inwestora szczegółowo uzasadniającym pierwotny wniosek o przedłużenie decyzji nr [...]. Jednocześnie odwołujący się zakwestionował przyczyny odmowy wydania decyzji zmieniającej decyzję nr [...], gdyż jego zdaniem w myśl art. 67 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, a więc termin ten w przedmiotowej sprawie upływa z dniem 31 grudnia 2002 r., a nie 31 grudnia 2001 r. Według twierdzeń odwołującego się organ I instancji bezprawnym działaniem (brak wydania stosownej decyzji) doprowadził do zbędnego przedłużenia w czasie procedury związanej z wnioskiem inwestora o przedłużenie mocy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a tym samym utraty mocy obowiązującej tej decyzji. Na koniec odwołujący przytoczył przepis art. 155 k.p.a. wraz z komentarzem, uzasadniając możliwość zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, choć jej uzasadnienie nie jest pełne, a zarzuty odwołującego się - jakkolwiek słuszne w części dotyczącej możliwości stosowania art. 155 k.p.a. do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium podało, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - w myśl art. 40 ust. 1 powołanej ustawy następuje w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, to stosownie do art. 43 cytowanej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał, że sprzeczność powyższa w przedmiotowej sprawie nie zachodziła i dlatego na wniosek inwestora – B.Ł - decyzją Wójta Gminy B. nr [...]z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek o nr ewidencyjnych: 1, 2, 3 , 4, 5 i 6 we wsi B. dla projektowanej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w K. z dnia [...] stycznia 2001 r., sygn. akt: Kol. Odw. [...]. Dalej Kolegium podniosło, że inwestor B.Ł w dniu 17 grudnia 2001 r. złożył wniosek dotyczący przedłużenia terminu ważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. wydanej przez Wójta Gminy B. - ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek o nr ewidencyjnych: 1, 2, 3, 4, 5, i 6 we wsi B. dla inwestycji p.n.: budowa budynku mieszkalno-usługowego /studio nagrań radiowych/, budynku gospodarczego, zbiornika wybieralnego na ścieki, odkrytego basenu o wymiarach ok. 25m x 4m, kortu tenisowego o wymiarach 15m x 30m, zbiornika na olej opałowy o pojemności 20001., przyłącza gazowego i towarzyszących urządzeń technicznych, której termin ważności ustalono na dzień 31 grudnia 2001 r. Natomiast w dniu [...] stycznia 2001 r. organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, w której odmówił zmiany decyzji nr [...]. W trakcie postępowania organ I instancji pismem z dnia 28 grudnia 2001 r. rzeczywiście poinformował odwołującego się inwestora o konieczności złożenia nowego wniosku dotyczącego wydania nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, powołując jako podstawę prawną przepis art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż pouczenie organu I instancji można było uznać za niepełne, ponieważ nie zawierało informacji o treści art. 155 k.p.a., który daje możliwości zmiany decyzji ostatecznej, jaką niewątpliwie była decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. Jednocześnie Kolegium Odwoławcze stwierdziło także, z treści samego pisma wynika, iż była to tylko informacja, a nie rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto w dniu 31 stycznia 2002 r. organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał właśnie w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. zaskarżoną decyzję - załatwiając odmownie wniosek strony. Zatem w ocenie Kolegium zarzuty odwołującego się dotyczące naruszenia zasady załatwiania spraw przez wydanie decyzji (art. 104 K.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) i zasady załatwiania spraw w formie pisemnej (art. 14 K.p.a.) są chybione. Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołującego się, iż organ I instancji bezprawnym działaniem doprowadził do zbędnego przedłużenia w czasie procedury, a tym samym utraty mocy obowiązującej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, której ważność upłynęła z dniem 31 grudnia 2001 r. W myśl przepisu art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie jako dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć datę złożenia wniosku przez inwestora tj. 17 grudnia 2001 r. (data prezentaty Urzędu Gminy w B), a zaskarżona decyzja załatwiająca sprawę została wydana w dniu [...] stycznia 2002 r., a zatem w terminie przewidzianym przez ustawę. Ponadto Kolegium nie zgodziło się również z odwołującym się w kwestii terminów obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2002 r., miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy - tj. w dniu 1 stycznia 1995 r. - tracą moc po upływie 7 lat od dnia jej wejścia w życie - a zatem z dniem 1 stycznia 2002 r., a nie jak twierdzi odwołujący się - po upływie 8 lat, z dniem 31 stycznia 2002 r. Wobec tego organ I instancji nie mógł w styczniu 2002 r. wydać decyzji zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającą wzizt, której ważność upłynęła z dniem 31 grudnia 2001 r. Decyzja ta z upływem terminu ważności wygasła i nie istniała w obrocie prawnym i to jest główna przyczyna odmownego załatwienia wniosku inwestora o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., która powinna też znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednakże rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe nie zachodzi więc potrzeba jej uchylania z powodu brakujących elementów w uzasadnieniu. Nadto Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. wydana przez Wójta Gminy B. , stosownie do treści art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmawiająca inwestorowi B.Ł. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (studio nagrań radiowych), budynku gospodarczego, zbiornika wybieralnego na ścieki, odkrytego basenu o wymiarach ok. 25m x 4m, kortu tenisowego o wymiarach 15m x 30m, zbiornika na olej opałowy o pojemności 20001., przyłącza gazowego i towarzyszących urządzeń technicznych, na działkach o nr ewidencyjnych: 1, 2, 3, 4, 5, i 6 we wsi B. , ponieważ na terenie inwestycji znajduje się obiekt budowlany w stosunku, do którego orzeczono nakaz rozbiórki (decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ). Decyzja ta została zaskarżona przez inwestora, a następnie po rozpatrzeniu odwołania utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...]. Wobec powyższego odwołujący się inwestor tym samym wykorzystał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc bezprzedmiotowym byłoby jej przedłużanie. Kolegium Odwoławcze podniosło także, że organ I instancji na wniosek inwestora, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał prawidłową decyzję administracyjną odmawiającą zmiany decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek o nr ewidencyjnych: 1, 2, 3, 4 , 5 i 6 we wsi B. Kolegium Odwoławcze zauważyło, że wobec przedłużenia ważności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawą z dnia 29 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odwołujący się może wystąpić o wydanie nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt: [...] wniósł do sądu administracyjnego B.Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej jako niezgodnych z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł w skardze, iż z wnioskiem o zmianę terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpił w dniu 15 grudnia 2001 r., a zatem w okresie, kiedy decyzja ta była jeszcze ważna. Wójt Gminy B. - jak zaznaczył skarżący - w dniu 28 grudnia 2001 r. ustnie odmówił wydania odpowiedniej decyzji, czym naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakazujące załatwianie spraw w drodze decyzji administracyjnych oraz przewidujących zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzję administracyjną organ I instancji wydał dopiero w dniu [...] stycznia 2002 r., a podane w niej przyczyny odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w zakresie terminu jej ważności, są w ocenie skarżącego błędne, ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami okres ważności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego upływa nie, jak to podał organ I instancji, z dniem 31 grudnia 2001 r., ale z dniem 31 grudnia 2002 r., a ponadto wniosek o zmianę terminu decyzji został złożony jeszcze w okresie jej ważności. B.Ł. zarzucił także to, że błędny jest pogląd organu I instancji, iż przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości "prolongaty" decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ taką możliwość jednoznacznie przewiduje przepis art. 155 k.p.a., stanowiący o możliwości zmiany, za zgodą strony, każdej decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Skarżący podniósł ponadto, iż na skutek błędnego sposobu rozstrzygnięcia sprawy okres do wydania decyzji uległ przedłużeniu, co spowodowało dla niego negatywne konsekwencje, a ponadto decyzja Kolegium Odwoławczego w sposób błędny interpretuje terminy obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ważność miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego została przedłużona o rok i zmiana ta obowiązywała już w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Na gruncie niniejszej sprawy znaczenia takiego nie mają zarzuty dotyczące sposobu interpretowania przez organ odwoławczy terminów obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż kwestia ta nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. Sprawa, w której wydano zaskarżoną decyzję dotyczy zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie terminu ważności tej decyzji. Zasadnie twierdzi skarżący, jak również organ odwoławczy, że zmiana prawidłowej decyzji ostatecznej w zakresie jednego z jej elementów dopuszczalna jest w trybie art. 155 k.p.a. Ugruntowane jest już orzecznictwo, że również zmiana decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie terminu ważności tej decyzji dopuszczalna była w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 16.04.2010 r. II SA/Kr 208/10 LEX nr 577109). Zgodnie z art. 155 k.p.a., w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Regulacja powyższa przewiduje zatem dopuszczalność zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Decyzją ostateczną w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalno-usługowego (studio nagrań radiowych), budynku gospodarczego, zbiornika wybieralnego na ścieki, odkrytego basenu o wymiarach 25m x 4m, kortu tenisowego o wymiarach 15m x 30m, zbiornika na olej opałowy o pojemności 2000 l., przyłącza gazowego i towarzyszących urządzeń technicznych, na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 w B. – była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2001 r., sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...]. Oznacza to, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] nigdy nie uzyskała waloru decyzji ostatecznej, gdyż w związku z wniesionym od niej odwołaniem została zastąpiona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2001 r., sygn. akt: [...]. Należy w tym miejscu podkreślić, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie jest decyzją o zatwierdzeniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powodującą, że w obrocie prawnym pozostaje zatwierdzona decyzja organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy przepisy szczególne przewidują obowiązek zatwierdzania decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji organu wyższej instancji, to owo zatwierdzenie stanowi jedynie przesłankę prawidłowości decyzji i nie stanowi szczególnego rodzaju postępowania odwoławczego; do zatwierdzania decyzji nie mają zatem zastosowania przepisy o odwołaniach (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). "Utrzymanie w mocy" nie jest jedynie efektem kontroli decyzji pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nowego postępowania w sprawie, a decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny – "dlatego nie obowiązuje decyzja "utrzymania w mocy", ale decyzja ostateczna od momentu jej wydania (doręczenia)" (J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 293). Organ "utrzymuje w mocy" decyzję nie z powodu jej zalet, ale dlatego, że doszedł do takiego samego rozstrzygnięcia (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 187). W konsekwencji należy podnieść, że nie jest trafne wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, zgodnie z którym ostateczną decyzją mogącą podlegać zmianie była decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...]. Organy nie miały podstaw prawnych do rozpatrywania w trybie art. 155 k.p.a. sprawy zmiany decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] i nie zmienia tego faktu okoliczność, że złożony przez inwestora wniosek datowany na dzień 15 grudnia 2001 r. dotyczył przedłużenia terminu ważności pierwszoinstancyjnej decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...]. Postępowanie wszczęte tym wnioskiem byłe zatem od początku bezprzedmiotowe ze względu na brak kompetencji organu administracji do zmiany decyzji nieostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji powinien był w realiach niniejszej sprawy pouczyć wnioskodawcę o niedopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nieostatecznej. W przypadku podtrzymania przez wnioskodawcę wniosku o zmianę decyzji nieostatecznej postępowanie podlegało umorzeniu, a w przypadku wskazania przez wnioskodawcę, że chodzi o zmianę decyzji ostatecznej w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, należało wniosek ten przekazać do rozpatrzenia SKO w K. , gdyż SKO w K. wydało ostateczną decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r., sygn. akt: [...]. Organ pierwszej instancji (oraz niedostrzegający jego błędów organ odwoławczy) nie wyjaśniając rzeczywistej woli wnioskodawcy – zwłaszcza w kontekście upływającego terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - i prowadząc postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji nieostatecznej naruszyły zarówno art. 155 k.p.a., jak i przepisy postępowania administracyjnego odnoszące się do zasad ogólnych wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest niezgodne z prawem z przyczyn wyżej wskazanych. Nie jest bowiem dopuszczalne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nieostatecznej, a odmowa zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma również charakter merytoryczny. Zaistniała zatem podstawa uchylenia decyzji obydwu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa i pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Niezależnie od powyższych uwag należy stwierdzić, że w chwili orzekania przez organy administracji obydwu instancji nie była już dopuszczalna zmiana decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której termin ważności upływał z dniem 31 grudnia 2001 r. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalno-usługowego (studio nagrań radiowych), budynku gospodarczego, zbiornika wybieralnego na ścieki, odkrytego basenu o wymiarach 25m x 4m, kortu tenisowego o wymiarach 15m x 30m, zbiornika na olej opałowy o pojemności 2000 l., przyłącza gazowego i towarzyszących urządzeń technicznych, na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 w B. , jednym z obligatoryjnych elementów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było wskazanie okresu jej ważności. W doktrynie wskazuje się, że upływ czasu, na który został akt wydany, a więc nadejście terminu końcowego ma charakter zdarzenia przyszłego i nieuniknionego i powoduje wygaśnięcie aktu, który bez tego postanowienia dodatkowego mógłby dać podstawę dla niekończącej się działalności. Upływ terminu działa zawsze automatycznie - akt wygasa. Wraz z nadejściem terminu końcowego decyzja przestaje obowiązywać, wygasa per se i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzanie jej wygaśnięcia. Zobacz: T. Woś: "Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie", Warszawa 1978, str. 165, T. Woś: "Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym", Państwo i Prawo z 1994 r., nr 6, str. 27. Oznacza to, że po upływie terminu ważności określonego w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja ta traci swoją moc prawną. Z kolei utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 20.02.2001 r., II SA 480/00, niepublikowany). Nie chodzi oczywiście o nieważność decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać (wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05, Lex nr 337475). Nie jest w związku z powyższym dopuszczalna zmiana decyzji, która utraciła ważność ponieważ nie ma możliwości zmiany aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. Jak wprost podkreśla się w orzecznictwie NSA, utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia (wyrok NSA z dnia 22 września 2009 r., II OSK 1431/08 LEX nr 597277). Skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła swoją moc prawna z dniem 31 stycznia 2001 r., nie istniała możliwość jej zmiany po tym terminie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie dotyczące zmiany decyzji, która utraciła ważność, wobec braku jego przedmiotu, jest postępowaniem bezprzedmiotowym. Jak podkreśla się również w orzecznictwie NSA, w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r., I SA/Kr 1141/97 niepublikowane). Użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje" a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. W odniesieniu do stanowiska skarżącego należy także podnieść, że złożenie przez skarżącego wniosku o zmianę decyzji w okresie jej obowiązywania nie ma znaczenia prawnego w kwestii dopuszczalności zmiany decyzji po upływie terminu jej ważności. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła ważność z dniem 31 grudnia 2001 r., zaś wniosek skarżącego o jej zmianę wpłynął do organu w dniu 17 grudnia 2001 r. Upływ terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza dopuszczalność jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. niezależnie od przyczyn, dla których zakończenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nastąpiło już po utracie ważności decyzji. Kwestia ewentualnej bezczynności organu w rozpatrywaniu wniosku pozostaje poza granicami niniejszego postępowania. Na marginesie jednak można podzielić stanowisko organu odwoławczego odwołujące się do określonych w art. 35 k.p.a. terminów załatwiania spraw i wskazujące, że po złożeniu przez skarżącego w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wniosku o zmianę tej decyzji organ dysponował terminem miesięcznym dla rozpoznania tej sprawy, a od wpływu wniosku do daty utraty ważności decyzji pozostało kilkanaście dni. Dlatego też okoliczność, że organ pierwszej instancji wydał decyzję dopiero w dniu 31 stycznia 2002 r., a w dniu 28 grudnia 2001 r. wystosował do strony pismo z błędną informacją o braku możliwości prawnej przedłużenia terminu przedmiotowej decyzji, pozostaje bez znaczenia dla sprawy, gdyż decyzja organu I instancji zapadła już po utracie ważności decyzji ustalającej, na wniosek B.Ł. , warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji – jak wyżej wskazano - organ I instancji powinien był umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, a nie czyniąc tego naruszył przepisy postępowania a to art. 105 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).