II SA/Kr 867/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg L. B. i R. B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargi oddala W dniu 15 września 2014 r., w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U z 2013 poz. 1409 z późn. zm., dalej: u.p.b.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wydał decyzję nr [...] znak [...] nakazującą L.B. rozbiórkę garażu o wymiarach 3,50 m x 4,60 m stanowiącego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R.B. stwierdzając, że brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy budynek stanowi garaż. Zarzuciła również niedochowanie obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20 maja 2015 r., znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania. W wyniku zgłoszenia dokonanego dnia 10 kwietnia 2013 r. przez A.C., , w dniu 6 sierpnia 2013 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę dotyczącą budowy garażu na działce [...] obręb [...] w K. przy ul. [...] . Wykonano dokumentację zdjęciową. W dniu 8 października 2014 r. przeprowadzono kolejne czynności kontrolne obiektu. Stwierdzono, że do budynku przy ul. [...] dobudowano trzy ściany zadaszone z bramą wjazdową do garażu. Według oświadczenia L.B. rozbudowa budynku jednorodzinnego nastąpiła w latach 2006-2007. Inwestorem był L.B. . W protokole umieszczono szkic przedmiotowej dobudowy. W odpowiedzi na pismo PINB z dnia 9 października 2013 r., znak: [...] Urząd Miasta K. w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r., znak: [...] poinformował, że w okresie od 2006 r. brak jest danych dotyczących wydania pozytywnej decyzji pozwolenia na rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K . Organ poinformował również, iż w 31 grudnia 2007 r. L.B. złożył wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykorzystaniem poddasza na cele mieszkalne przy ul. [...] w K. - na dz. nr [...] obr. [...] . Po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów, pismem z dnia 4 kwietnia 2008 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków. Z uwagi na nieuzupełnienie braków wymienionych w tym piśmie w dniu 11 lutego 2008 r. pozostawiono sprawę bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2013 r., znak: [...] , na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. PINB nałożył na inwestora L.B. , obowiązek przedłożenia wskazanej dokumentacji do dnia 28 lutego 2014. W aktach sprawy zalega pełnomocnictwo z dnia 28 lutego 2014 r. udzielone przez L.B. dla A.F. , do reprezentacji w czynnościach dokonywanych przed PINB. W dniu 18 marca 2014 r. pełnomocnik inwestora stawił się w PINB i zawnioskował o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganej dokumentacji do dnia 30 kwietnia 2014 r. Wezwaniem z dnia 11 lipca 2014 r. organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 27 grudnia 2013 r., dla których termin dostarczenia upłynął w dniu 28 lutego 2014 r., a następnie wydał decyzję o nakazie rozbiórki garażu. MWINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania uznał go za prawidłowy. Przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu otrzymali: ← L.B. - inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika A.F. ; ← R.B. i M.B. - współwłaścicielki działki nr [...] obr. [...] przy ul.[...] w K. ← K.B. , M.G. , M.M. , P.M,. i B.G. - współwłaściciele działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K . Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Działania inwestora polegały na rozbudowie budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego pomieszczenia składającego się z trzech ścian zadaszonych z bramą wjazdową. Dobudowana część jest związana funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym. Wymiary dobudowy w rzucie poziomym wynoszą: 3,50 x 4,60m. Wysokość w najwyższym punkcie: 3,45 m. Przez wykonane roboty zwiększyła się powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego o ok. 7,84 m2. Bez względu na sposób użytkowania, rozbudowa była wykonana samowolnie z naruszeniem art. 28 u.p.b. Inwestor nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia. Przedmiotowa rozbudowa, wykonana bez właściwego prawem pozwolenia, powinna być oceniana przede wszystkim pod kątem możliwości jej legalizacji. Mając na uwadze regulację zawartą w art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., postawieniem z dnia 27 grudnia 2013 r., znak: [...] , PINB zobowiązał Inwestora do przedłożenia niezbędnej dokumentacji celem wdrożenia procedury legalizacyjnej. W wyniku nie przedłożenia wymaganej dokumentacji, PINB zaskarżoną decyzją nałożył na inwestora nakaz rozbiórki przedmiotowej rozbudowy. Postępowanie PINB było prawidłowe i MWINB w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu stwierdzono, że postępowanie organu I instancji nie naruszyło normy zawartej w art. 10 k.p.a. Zawiadomieniem z dnia 14 sierpnia 2014 r. PINB poinformował strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Zawiadomienie zostało odebrane przez domownika zamieszkującego z R.B. , zatem zostało skutecznie doręczone. Odnośnie zarzutu, iż organ bezpodstawnie przyjął, iż obiekt pełni funkcję garażu, podkreślono, że na oględzinach L.B. nie protestował przy nazywaniu obiektu "garażem". Ponadto sam w pełnomocnictwie z dnia 28 lutego 2014 r. nazwał obiekt "garażem". Kluczowym faktem jest, iż rozbudowa została wykonana bez wymaganego prawem pozwolenia i stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Nadmieniono, że organ I instancji w decyzji z dnia 15 września 2014 r. wskazał, iż rozbiórce podlega garaż o wymiarach 3,50 x 4,60 m stanowiący rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zatem zarzut podniesiony w odwołaniu nie został uwzględniony. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L.B. (sygn. II SA/Kr 867/15) i R.B. (868/15). W jednobrzmiących skargach zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego: ← art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) poprzez pominięcie stron postępowania tj. współwłaścicielek działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna P. w osobach H.H. i E.H. ; ← naruszenie art. 35, art. 36 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez nie załatwienie zarówno przez organ I jak i II instancji sprawy w terminach przewidzianych przepisami prawa oraz działanie w sprzeczności z podstawową zasadą szybkości postępowania administracyjnego a także nie dopełnienie ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku sygnalizacji stronie postępowania niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym przepisami ustawy; ← naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz bez ponownego rozpatrzenia całej sprawy przez MWINB, ← naruszenie art. 48 Prawa budowlanego (dalej jako PB) poprzez nie rozpoznanie całości sprawy i błędne przyjęcie że obiekt stanowi garaż. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu mogą podnosić, co do zasady tylko osoby, w stosunku do których prawo to naruszono. W niniejszej sprawie natomiast krąg stron został ustalony w sposób prawidłowy. Ponadto prawidłowe było zakwalifikowanie przedmiotowych robót budowlanych jako rozbudowy, bez względu na funkcję rozbudowy. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. obie powyższe sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 867/15. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd doszedł do przekonania, że skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo, z zachowaniem ogólnych zasad postępowania, w szczególności zasady prawdy materialnej. Jego przedmiotem była rozbudowa domu jednorodzinnego poprzez dobudowę garażu przy ul. [...] , na działce nr [...] w latach 2006-2007. Zarzut błędnego przyjęcia, że obiekt stanowi garaż jest bezzasadny. Przedmiot postępowania został określony w sposób jednoznaczny, co nie pozostawia wątpliwości w kwestii zakresu nakazanej rozbiórki. Niewątpliwie decyzją jest objęta rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 3,50 x 4,60 m. Dobudowany fragment wygląda jak garaż i prawdopodobnie tak jest użytkowany, choć rzeczywiście nie spełnia wymogów budowlanych "prawidłowego garażu". Jednak już z samego pisma inicjującego niniejsze postępowanie autorstwa A.C. wynika, że "właściciel działki nr [...] " z powodu dobudowania garażu bezpośrednio przy granicy działki z działką drogową ma problemy z wyjazdem z tego garażu w sytuacji, gdy po drugiej stronie ulicy zaparkowany jest inny pojazd. Jeżeli więc w dobudowanej części przechowuje się samochód, to należy przyjąć, że dobudowa część pełni funkcję garażu. Zresztą jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji sam skarżący L.B. nie miał, co do tego wątpliwości, udzielając w dniu 28 lutego 2014 r. upoważnienia do działania w sprawie dotyczącej garażu na działce [...] (k. [...] akt administracyjnych). Inwestorem rozbudowy był L.B. - jak zgodnie stwierdziły strony postępowania (współwłaściciele nieruchomości) w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 8 października 2013 r. (akta administracyjne k – [...] ). Dokonana rozbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jednak decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana. Znajduje to potwierdzenie w piśmie organu administracji architektoniczno - budowlanej, gdzie stwierdzono, że wniosek z 31 grudnia 2007 r. o wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji "nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego" pozostawiono bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych wniosku (pismo z 6 listopada 2013 r., k. – 12 akt administracyjnych). Wobec stwierdzonej samowoli budowlanej prawidłowo wszczęto postępowanie legalizacyjne. W dniu 27 grudnia 2013 r. wydano postanowienie wzywające inwestora do złożenia koniecznych dokumentów do dnia 28 lutego 2013. Inwestor poprosił o przedłużenie terminu do 30 kwietnia 2014 r. Organ formalnie wniosku nie rozpoznał, jednak dopiero 11 lipca 2014 r. wezwał ponownie inwestora do złożenia żądanych dokumentów. Termin upłynął bezskutecznie. Inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji, a tym samym decyzja rozbiórkowa wydana 15 września 2014 r. jest trafna i zgodna z przepisami prawa budowlanego. Zarzut pominięcia stron postępowania H.H. i E.H , jako współwłaścicielek działki [...] (droga) miałby znaczenie gdyby był podnoszony przez pominięte strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2276/11 "(...) przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia i ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela". Zarzut nie załatwienia sprawy w terminie, sprzecznie z zasadą szybkości postępowania nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji. Zgodnie, bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedłużenie trwania postępowania w żaden sposób nie wpłynęło na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Dodatkowo trzeba zauważyć, że PINB zwlekał z wydaniem decyzji rozbiórkowej licząc na to, że skarżący dopełnią wymogów legalizacyjnych, co było działaniem na korzyść skarżących. Dnia 14 sierpnia 2014 r. zawiadamiano strony w trybie art. 10 k.p.a. o zgromadzonym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się, co do niego, a następnie wydał decyzję o nakazie rozbiórki. Sąd nie dopatrzył się w takim prowadzeniu postępowania żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub też poprzedzającej ją decyzji PINB. Zarzut nierozpoznania sprawy przez organ II instancji w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz bez ponownego rozpatrzenia całej sprawy nie znajduje uzasadnienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie w sposób pełny i wyczerpujący, ustalając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. W szczególności ustalono zakres robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę, ustalono kto jest ich inwestorem, nałożono obowiązki zmierzające do zalegalizowania samowoli, a po bezskutecznym upływie zakreślonego stronie terminu nakazano rozbiórkę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzając prawidłowość ustaleń faktycznych uznał, że brak podstaw do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, skoro wszystkie okoliczności zostały ustalone przez PINB w sposób nie budzący wątpliwości. Zgromadzony materiał dowodowy był zupełny, działania organu w ramach wszczętej procedury legalizacyjnej i brak wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków oraz bezskuteczny upływ terminu przemawiały jednoznacznie za wydaniem decyzji rozbiórkowej. Biorąc powyższe pod uwagę należało skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.