II SA/Kr 905/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 26 listopada 2018 r., znak: [...], w ponownie prowadzonym postępowaniu, ustalono dla J. K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Z., składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w wysokości: [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na wniosek Wójta Gminy Z. z dnia 6 października 2010 r., Starosta [...] decyzją znak: [...] z dnia 14 stycznia 2011 r. (sprostowaną postanowieniem znak: [...] z dnia 11 lipca 2011 r. i postanowieniem znak: [...] z dnia 22.08.2011 r.), zezwolił na realizację drogi dla przedsięwzięcia: "Budowa drogi gminnej nr [...] "Z. II" (ul. [...] w Z.). Zadanie to realizowane było etapowo i finansowane m. in. ze środków własnych Gminy Z., środków Skarbu Państwa oraz środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Dodatkowo, fragment przedmiotowej drogi został zrealizowany ze środków prywatnych - na mocy zawartej umowy nr [...] z dnia 6 lutego 2015 r. Organ wyjaśnił, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według ustawy - Prawo Budowlane, a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Sytuacja dostępności korzystania z drogi, od której ustawodawca uzależnił wymierzenie opłaty adiacenckiej, występuje już wówczas, gdy drogę zbudowano na terenie przyległym do działki w taki sposób, że możliwe jest wybudowanie zjazdu do niej. Organ I instancji podniósł również, iż na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 26 lipca 2012 r. J. K. wypłacono odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0155 ha obręb Z., przejętą na rzecz Gminy Z. decyzją o zezwoleniu na realizację drogi. W związku z powyższym organ wskazał, że zebrane w sprawie dokumenty jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ul. [...] stanowiła budowę drogi. Datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości składającej się z przedmiotowych działek ewidencyjnych, jest zatem 1 lipca 2016 r. Organ I instancji dokonał oceny nowego operatu szacunkowego z dnia 27 września 2018 r. autorstwa mgr J. T. (nr [...]) i dopuścił go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej w obrębie Z., składającej się z działek nr [...], [...] i [...] przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi ul. [...] oszacowano na kwotę [...]zł, zaś po wybudowaniu drogi na kwotę [...]zł. Różnica wynosi więc [...] zł. Wycena została sporządzona wg stanu nieruchomości na dzień 1 lipca 2016 r. oraz poziomu cen na styczeń 2017 r. Oszacowane wartości rynkowe nie uwzględniały części składowych gruntu. Jak wskazał organ, w § 3 Uchwały Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia 21 czerwca 2007 r. określono stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wysokości 32% wzrostu wartości nieruchomości, co daje kwotę [...]zł. Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, iż w świetle art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązana do poniesienia opłaty została J. K., która na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi była właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...] obręb Z.. Organ I instancji wskazał także, brak jest podstaw do zastosowania art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ ponadto szczegółowo ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez stronę, decyzja zapadła bowiem po uchyleniu wcześniejszej decyzji organu I instancji w tej sprawie. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyła J. K.. W jej ocenie opłata została naliczona w wysokości zawyżonej w oparciu o operat szacunkowy z dnia 28 września 2018 r., który nie spełnia wszystkich założeń zawartych w przepisach prawnych regulujących kwestię wyceny nieruchomości, a zatem nie może być przyjęty jako dowód. Operat szacunkowy z dnia 27 września 2018r. jest wierną kopią poprzedniego operatu szacunkowego, któremu odmówiono mocy dowodowej. Dalej podniesiono, że wyceniana działka w obowiązującym m.p.z.p. ma przeznaczenie MNU (tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami), a w zestawieniach: tabela str. 22: zaledwie jedna transakcja jest działką MNU, a pozostałe jedenaście MN tabela 27, 28: bez transakcji działkami MNU, wszystkie jedenaście transakcji działkami MN. Biegły w żadnym stopniu nie uwzględnił skutków podjętych decyzji i planów budowy Północnej Obwodnicy K.. Cecha rynkowa "położenie, lokalizacja" została wyskalowana w sposób opisowy dający możliwość dowolnej kwalifikacji. Brak tzw. "twardej" skali o jednoznacznym przyporządkowaniu oceny. Takie sformułowania nie są spotykane w opracowaniach eksperckich. Uzasadnienie braku możliwości przyjęcia twardej skali jest wątpliwe. Cecha "kształt i ekspozycja nieruchomości" zawiera dwie rozłączne atrybuty: "kształt" oraz "ekspozycję". Cecha "wielkość terenu" powinna mieć określoną dolną granicę pierwszego np. 1500 m2. Działki o pow. 500- 800m2 i 800- 1200m2 na lokalnym rynku stanowią wyraźnie inny rodzaj. Wg. ekspertów nieruchomości podobne to takie które się różnią +/- 50% od wycenianej, w przedmiotowym przypadku od 1.500 m2 do 4.000 m2. Cecha "ograniczenia" mieści w sobie kilka rozłącznych "atrybutów składowych": np. służebności przesyłu, przebieg sieci uzbrojenia nie ujawniony w formie służebności, służebności drogowe, procent udziału przeznaczenia drogowego. Zakwalifikowanie konkretnej działki przy tak różnej konfiguracji "atrybutów składowych" jest niemożliwe. Natomiast brak innych istotnych ograniczeń jak wynikających z ochrony przyrody np. otuliny parków narodowych czy rezerwatów, zagrożenia wystąpieniem podtopień, potencjalne osuwiska itp. Cecha "dostępność do urządzeń infrastruktury technicznej" (jak i pozostałe) powinna być co najmniej czterostopniowa. Dopiero przy takim stopniowaniu istnieje możliwość precyzyjnej kwalifikacji. Podkreślono, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z dopuszczeniem jako dowodu operatu będącego niemal wierną kopią operatu któremu organ odmówił mocy dowodowej z uwagi na szereg błędów jakie posiadał. Zarzucono, że wydana po raz trzeci decyzja - może stanowić naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do całkowitego wyjaśnienia sprawy. Organ jest bowiem w posiadaniu całości dokumentacji prowadzonej w sprawie, w tym w szczególności poprzednie pisma dotyczące uwag wniesionych do poprzednich wersji operatu, treść odwołań strony od wcześniejszych decyzji oraz pisma dodatkowe będące wyrażeniem stanowiska skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 czerwca 2019 r. nr: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium na wstępie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia przytoczyło mające w sprawie zaazotowanie przepisy prawa, a w szczególności art. 144 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n."). Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że inwestycja zrealizowana w miejscowości Z. jako ul. [...], stanowiła budowę drogi, co jest równoznaczne z powstaniem urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. Jednocześnie należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie wykazano, że możliwa prawnie jest realizacja zjazdu z wybudowanej ul. [...] na przedmiotową nieruchomość. Przechodząc do oceny operatu szacunkowego sporządzonego w ponownie prowadzonym postępowaniu, Kolegium podkreśliło, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyceny, co przy przedstawieniu przez rzeczoznawcę szerokiego uzasadnienia dokonanego zabiegu i danych, z których wynika trudność z doborem bazy nieruchomości porównawczych, oznaczałoby wkraczanie przez Kolegium w merytoryczne ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę. W sporządzonym operacie szacunkowym, w celu określenia wartości przedmiotu wyceny przeprowadzono analizę rynku nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu porównywalnym, zlokalizowanych w gminie Z. (obręb B.e, [...], Z.). Analizę przeprowadzono w okresie 2015 r.-2017 r. Autor operatu szacunkowego stwierdził, że nieruchomość w pojęciu wieczystoksięgowym składa się z działek nr [...], [...], [...] i nr [...], jednak działka nr [...] jest oddalona o działek będących przedmiotem wyceny o około 2,5 km i nie ma bezpośredniego ani pośredniego dostępu do ul. [...]. Budowa tej ulicy nie wpłynęła na wartość działki nr [...]. Wycenie z punktu widzenia opłaty adiacenckiej powinny podlegać jedynie działki nr [...], [...] i [...]. Dostęp powyższych działek odbywał się drogą gruntową, natomiast obecnie jest to droga asfaltowa. Przed wybudowaniem drogi asfaltowej ul. na [...] tereny znajdujące się przy ul. [...] i [...] były niezagospodarowane i niezabudowane. Wybudowanie drogi ul. na [...] spowodowało dynamiczny rozwój tych terenów, miało jednoznaczny wpływ na wartość wskazanych wyżej trzech działek przylegających do tej ulicy. W związku z tym wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi ul. [...] oszacowano w operacie na kwotę [...]zł, zaś po wybudowaniu drogi na kwotę [...]zł. Różnica wynosi więc [...] zł. W konsekwencji powyższego, zgodnie z art. 146 ust. 2 u.g.n., wysokość opłaty adiacenckiej obliczono zgodnie z § 3 uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, która to opłata wynosi 32% wzrostu wartości nieruchomości, co w tym przypadku stanowi kwotę [...]zł. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia Kolegium stwierdziło, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy, gdyż został sporządzony zgodnie z zasadami szacowania nieruchomości określonymi w rozporządzeniu w sprawie wyceny i szacowania nieruchomości. Wyjaśniono przy tym, że do właściwości Kolegium należy ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadanie, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Kolegium zobligowane jest też do skontrolowania ustaleń faktycznych zawartych w operacie i wykazania, czy w związku utworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej przez Gminę drogi, doszło do wzrostu wartości nieruchomości, co w rozpatrywanej sprawie w ocenie Kolegium wynika z całości ustaleń. Nie zasługują jednocześnie na uznanie, w ocenie organu, zarzuty odwołania dotyczące braku przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium nie zakwestionowało doboru transakcji przyjętych do wyceny przez autora operatu. W konsekwencji, wynikająca z operatu szacunkowego i obliczona w oparciu o wartość nieruchomości ustaloną wg stanu przed wybudowaniem ul. [...] i po wybudowaniu tej drogi, opłata adiacencka została w ocenie Kolegium ustalona prawidłowo. Na koniec stwierdzono, że postępowanie administracyjne przeprowadzono z uwzględnieniem zasad ogólnych k.p.a., a w szczególności czynnego udziału strony. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., ustosunkowano się do zarzutów skarżącej. W skardze do WSA w Krakowie J. K. zarzuciła: naruszenie prawa materialnego w postaci art. 146, art. 153 w zw. z art. 156 u.g.n. oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi odnośnie naruszenia art. 146 u.g.n. oraz art. 153 w zw. z art. 156 u.g.n. poprzez zawyżone ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, skarżąca wyjaśniła, że nieruchomość obejmująca trzy działki wpisane do KW [...] nie istniała w roku 2016. Nadto nie można przyjmować do wyceny tych działek jako funkcjonalnej całości, bowiem działki nr [...] oraz nr [...] nie mają styczności z ul. [...]. Dojazd do nich wytyczony jest wyłącznie w oparciu o podział geodezyjny poprzez działki nr [...] oraz nr [...]. Działka nr [...], podobnie jak [...] oraz [...], nie ma bezpośredniego dostępu do ul. [...]. W ocenie skarżącej wycenie powinna zostać poddana cała nieruchomość objęta księgą wieczystą [...], a nieruchomość nieistniejąca wg. stanu na 2016 r. Biegły w operacie zamiast wykonać zalecenie Kolegium tj. przyjąć do porównania nieruchomości podobne do nieruchomości objętej w [...], próbuje kwestionować uwagi zgłoszone przez Kolegium w decyzji z dnia 12.06.2018 r. dlaczego wyceną nie jest objęta dz. nr [...], a są objęte dz. nr [...] i [...] oraz [...]. Przedstawione wyjaśnienia nie mają żadnych podstaw prawnych i stanowią wyłącznie opinię rzeczoznawcy. Dalej wskazano, że istotne dla wyniku wyceny jest pominięcie przez biegłego warunku podobieństwa w zakresie przeznaczenia urbanistycznego. Wyceniana działka ma przeznaczenie MNU tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami, a porównywane działki przeznaczenie MNU i MN. Biegły pominął część zapisów §16 i §17 obowiązującego m.p.z.p. Gminy Z., w których opisane są znaczące różnice w sposobie przeznaczenia działek MN i MNU, w tym wskazanie powierzchni przeznaczonej na usługi, ustalenie wskaźnika zabudowy terenu, wyznaczenie łącznej powierzchni terenu związanego z przeznaczeniem dopuszczalnym, poziomu powierzchni terenu inwestycji jako biologicznie czynnej, realizacji wydzielonych małych parkingów. Tym samym niedopuszczalne jest, wobec tak licznych różnic pomiędzy przeznaczeniem MN i MNU, traktowanie ich jako mało różnicującą cechę i przyjęcie do wyceny zamiennie działek o różnym przeznaczeniu jako podobnych. Skarżąca podniosła dalej, że w zbiorze porównywanych transakcji na str. 22 operatu, 13 transakcji na 14 stanowią transakcje starsze niż 2 lata. Natomiast w zbiorze transakcji na str. 27 i 28 operatu żadna z 11 transakcji nie zawiera się w okresie poprzednich 2 lat. Zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny powinno się analizować transakcje jak "najnowsze" a dopiero przy ich braku dokonywać rozszerzenia czasowego. Poza tym, gdy rynek zawiera ograniczoną ilość transakcji, to do takich realiów dobiera się metodę (porównywania parami). Schemat odwrotny tj. dobór rynku (jego rozszerzenie czasowe) do metody (korygowania ceny średniej) jest co najmniej dyskusyjny. Zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20.07.2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast organ jako dowód w sprawie dopuścił operat szacunkowy, którego wycena sporządzona jest według poziomu cen na styczeń 2017 r. Wycena nieruchomości oparta na wadliwie dobranym materiale porównawczym może budzić wątpliwości, co do jej rzetelności z punktu widzenia ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, o której mowa w art. 151 ust. 1 i dalszych u.g.n. Takie zastrzeżenia można przypisać biegłemu w przedmiotowej sprawie, który "przepisał" poprzedni operat zmieniając jedynie jego datę, dodał kilka akapitów i posłużył się nim jako aktualnym. Skarżąca podniosła również, że w aktualnym operacie powinno się uwzględnić zmiany wartości nieruchomości związane z negatywnymi efektami będącymi następstwem decyzji budowlanych dotyczących Północnej Obwodnicy K.. Na dzień operatu, pewny jest bowiem fakt rozpoczęcia budowy i zakończenia jej w roku 2023. Bezsprzecznie nastąpiła więc zmiana wartości nieruchomości wynikająca z sąsiedztwa uciążliwego, dużego węzła drogowego, a co za tym idzie bliskości dużego natężenia ruchu tranzytowego oraz ruchu pojazdów opuszczających węzeł autostradowy. Odległość nieruchomości do węzła to ok. 120 m-150 m. Skarżąca zarzuciła nadto operatowi, że: cecha rynkowa "położenie, lokalizacja" została wyskalowana w sposób opisowy dający możliwość dowolnej kwalifikacji. Brak tzw. "twardej" skali o jednoznacznym przyporządkowaniu oceny nie został przekonywująco uzasadniony przez rzeczoznawcę. Brak jest definicji "obszarów modnych", "niedalekiej odległości", "bardzo dobrego zagospodarowania" itp. Cecha "kształt i ekspozycja nieruchomości" zawiera dwie rozłączne atrybuty, których nie można rozpatrywać łącznie. Cecha "wielkość terenu" powinna mieć określoną dolną granicę np. 1500 m2. Działki o pow. 500-800m2 i 800-1200m2 na lokalnym rynku stanowią wyraźnie inny rodzaj. Wg. ekspertów nieruchomości podobne to takie które się różnią +/- 50% od wycenianej, w przedmiotowym przypadku od 1.500 m2 do 4.000 m2. Cecha "ograniczenia" mieści w sobie kilka rozłącznych "atrybutów składowych": np. służebności przesyłu, przebieg sieci uzbrojenia nie ujawniony w formie służebności, służebności drogowe, procent udziału przeznaczenia drogowego. Zakwalifikowanie konkretnej działki przy tak różnej konfiguracji "atrybutów składowych" jest niemożliwe. Cecha "dostępność do urządzeń infrastruktury technicznej" (jak i pozostałe) powinna być co najmniej czterostopniowa, co daje możliwość precyzyjnej kwalifikacji. W opinii brak analizy w zakresie przypisania poszczególnym cechom "udziałów wagowych". Jest tylko wzmianka o "preferencjach potencjalnych nabywców". Powtarzającym się atrybutem oprócz oczywistych jak uzbrojenie, wielość powierzchni, kształt jest: sąsiedztwo i otoczenie, odległość od komunikacji publicznej oraz czas dojazdu do K.. Natomiast "ograniczenia" typu np. przebieg linii energetycznych czy magistrali gazowych są przy transakcji traktowane bardzo indywidulane, a ich wpływ na cenę jest tak zróżnicowany, iż musi być kalkulowany oddzielnie. W ocenie skarżącej obydwa zestawienia transakcji zwierają nieruchomości niepodobne do wycenianej. Zbiór transakcji na str. 22 operatu szacunkowego (działki bez dostępności drogi asfaltowej) powinien nosić nazwę działki z dostępem bezpośrednim do drogi publicznej, nieurządzonym, zaś zbiór transakcji na str. 27, 28 operatu szacunkowego (działki z dostępnością do drogi asfaltowej) - działki z dostępem bezpośrednim jednostronnym do drogi publicznej, urządzonym o nawierzchni trwałej np. asfaltowej, kostki brukowej itp. Reasumując szczegółowe wywody skarżąca podniosła, że wycena powinna objąć całą nieruchomość, do porównania powinny zostać wybrane nieruchomości podobne do całej nieruchomości wycenianej. Taki operat powinien wykazać w jaki sposób urządzenie drogi ul. [...] wpłynęło na zmianę wartości całej nieruchomości i czy zmiana dotyczyła w równym stopniu wszystkich działek wchodzących w skład nieruchomości. Z tego powodu, w ocenie skarżącej, przedstawiona w formie operatu szacunkowego opinia nie może być dowodem w sprawie. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. wskazano na następujące uchybienia: Organ II Instancji błędne przytoczył podstawę prawną decyzji tj. art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. W postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej - do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji - stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli w brzmieniu sprzed 23 sierpnia 2017 r., ale tylko co do terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości. Dalej wskazano, że Kolegium oparło się w treści swojej decyzji na analizie operatu szacunkowego nieistniejącego w sprawie tj. z dnia 9.04.2018 r. W ocenie skarżącej organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 poprzez uznanie, iż mogą oceniać go jedynie pod kątem formalnym, a nie merytorycznym. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić mając na uwadze liczne orzecznictwo w tym zakresie. W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia samodzielnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego i w konsekwencji błędnie przyjęły, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego mogła stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Dalej podniesiono, że organy nie odniosły się do argumentacji zawartej w odwołaniu dotyczącej przeznaczenia MN i MNU, zestawienia w tabelach transakcji niepodobnych do działek objętych operatem, terminów przeprowadzonych transakcji oraz wyraźnej stronniczości biegłego w potwierdzeniu założenia dot. wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym bez uzasadnienia organy te pominęły dowody przedłożone przez stronę. Żaden z organów nie odniósł się również do zastrzeżenia związanego z przedłożeniem przez biegłego operatu będącego niemal wierną kopią operatu z dnia 9.12.2017 r., któremu odmówiono mocy dowodowej z uwagi na szereg błędów. Dodatkowo zarzucono, że Kolegium pominęło jako uczestnika postępowania Fundację [...], która została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony przez organ l instancji w dniu 31.03.2017. W kwestii zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. wskazano, że SKO wydając decyzję, nie przedstawiło dowodów, którym nie dało wiary, a przede wszystkim dowodów, których nie uwzględniło i dlaczego je odrzuciło. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się trafne. Sąd administracyjny rozpocznie od zarzutów nietrafnych, z zaznaczeniem, że wszystkie zarzuty, tak uwzględnione, jak i ocenione negatywnie, w istocie dotyczą sporządzonego operatu szacunkowego, będącego podstawą dla ustalenia opłaty. Jest to bowiem sytuacja specyficzna, gdzie od jednego dowodu zależy wprost wynik sprawy ( wysokość opłaty). Pierwsza kwestia dotyczy problemu ewentualnego zaliczenia do nieruchomości ocenianej z punktu widzenia wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...]. Trzeba wskazać przy tym, że operat zajmuje się działkami nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości Z., z których jedna ( nr [...]) przylega do drogi, którą urządzono i z powodu której nastąpił wzrost wartości działek, a pozostałe przylegają do pierwszej. Nie ulega zatem kwestii, że nieruchomość złożona z tych działek ma dostęp do drogi publicznej. Natomiast działka nr [...] znajduje się 2,5 km dalej. Zarzut dotyczył okoliczności, że wszystkie działki są objęte jedną księgą wieczystą, zatem zgodnie z definicją nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym powinny być razem brane pod uwagę. W ocenie Sądu jest to zarzut nieuzasadniony. Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wedle zaś art. 4 pkt 1 u.g.n. przez nieruchomość gruntową - należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Definicja legalna nieruchomości z art. 4 pkt 1 u.g.n. pokrywa się z rozumieniem nieruchomości w rozumieniu art. 46 k.c. W rozumieniu art. 46 k.c. nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, jeśli stanowi odrębny przedmiot własności ( grunty). Niewątpliwie zatem w ujęciu k.c. trzy działki, o których wyżej mowa (nr [...], [...] i [...]) będą stanowiły nieruchomość. Dodatkowo w ujęciu art. 146 ust. 1 u.g.n. chodzi o taką nieruchomość, że z powodu wybudowania infrastruktury powoduje to wzrost jej wartości. Dotyczyć to będzie niewątpliwie bezpośredniego lub pośredniego sąsiedztwa drogi urządzonej (powodującej wzrost wartości), a nie działki oddalonej o 2,5 km, dla której urządzenie drogi nie ma żadnego znaczenia. Takie ujęcie nieruchomości potwierdza judykatura. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1752/10, LEX nr 745162 powiedział, że : "(...) . Użyte w ustawie z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pojęcie "nieruchomości" należy interpretować według treści art. 46 § 1 k.c.". Z kolei Sąd Apelacyjny w Krakowie wskazał wprost, że: "Pojęcia nieruchomości na gruncie u.g.n. nie można utożsamiać z definicją występującą w ustawie z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Zgodnie z art. 1 u.k.w.h. o tym, czy mamy do czynienia z jedną czy wieloma nieruchomościami decyduje liczba urządzonych ksiąg wieczystych. Tymczasem na gruncie art. 4 ust. 1 u.g.n. decydujące znaczenie winien mieć aspekt funkcjonalny". Stanowisko to należy podzielić. Nie można się zgodzić z twierdzeniem zawartym w skardze, że pominięto podobieństwo działek w zakresie przeznaczenia urbanistycznego, albowiem do nieruchomości porównywanej o przeznaczeniu MNU porównywano głównie nieruchomości o przeznaczeniu w planie MN. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest trafny. Tereny oznaczone w planie jako tereny MN – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako przeznaczenie podstawowe mają funkcję mieszkaniową jednorodzinną ( § 18 MPZP). Co zaś do terenu MNU – zgodnie z § 19 MPZP, są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, z przeznaczeniem podstawowym – funkcją mieszkaniową jednorodzinną obejmującą istniejącą i nową zabudowę. W ocenie Sądu, słusznie rzeczoznawca w opinii zauważa, że nieruchomości porównywane winny być porównywalne, ale nie identyczne. Nie ulega dla sądu wątpliwości, że porównanie nieruchomości o identycznym przeznaczeniu podstawowym jak najbardziej może mieć miejsce, zwłaszcza, że plan zakłada dla terenów MNU usługi nieuciążliwe. Niezależnie od tego, przy dokonaniu porównania rzeczoznawca w ramach cechy "położenie, lokalizacja", brał również pod uwagę różnego rodzaju uciążliwość. Nie można się zgodzić ze skarżącą, iż nie wzięto pod uwagę kwestii zmiany związanej z projektowaną obwodnicą północną K.. W opisach działek wziętych do porównań znajduje się nawiązanie do tej okoliczności, a zatem biegły rozważał ten problem /por. str, 26 i 32 operatu/. Rzeczywiście, tak jak twierdzi skarżąca, w nagłówkach stron operatu wymieniono miejscowość B. zamiast Z.. Jednak to omyłkowe wstawienie innej miejscowości nie ma żadnego wpływu na treść operatu, który poza tym jest wolny od tego typu błędów i prawidłowo wskazuje na nazwy miejscowości i numery działek. Nie budzi ponadto wątpliwości Sądu używanie przez biegłego określeń wskazywanych przez skarżącą ( "obszary modne", "niedaleka odległość", "bardzo dobre zagospodarowanie"). Nie było konieczne definiowanie tych określeń w samym operacie, gdyż mają one dobrze rozpoznawalne znaczenie potoczne. Co się tyczy wzrostu wartości nieruchomości z dostępem do ulicy [...], nie można zgodzić się z twierdzeniem, że cały operat został przygotowany pod wybraną tezę. Trzeba bowiem wskazać, że na str. 20 i 21 operatu biegły przeprowadził analizę transakcji działkami z dostępem do drogi [...] w okresie od 2007r. do 2017r. Po dokonaniu analizy wyników biegły wyraźnie wskazuje, że wzrost wartości działek nie miał związku z upływem czasu. Wskazuje na to zwłaszcza okoliczność, że w latach 2008 – 2014 nie przeprowadzono ani jednej transakcji na tym terenie. Pierwsze transakcje pojawiają się w 2015r, kiedy droga jest już prawie skończona i cechują się wzrostem wartości nieruchomości. W ocenie Sądu wnioski biegłego są logiczne i znajdują oparcie w zebranym materiale. Jednocześnie stwierdzić należy, że co do rozważań biegłego w zakresie doboru i wagi poszczególnych cech porównywanych nieruchomości – jest to obszar wiedzy specjalistycznej biegłego, w który nie może wkraczać ani organ, ani Sąd. Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jeśli zatem w tym zakresie skarżąca miała wątpliwości, należało postąpić zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie zasady wskazane w tym przepisie. Skoro zatem skarżąca nie wystąpiła o ocenę rzeczoznawców, nie może kwestionować merytorycznych wypowiedzi rzeczoznawcy, mieszczących się w zakresie wiedzy specjalistycznej. Natomiast skarga okazała się uzasadniona w aspekcie związanym z zagadnieniami prawno - formalnymi. Jak to już wskazano, organ prowadzący postępowanie czy sąd administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., I OSK 695/08, zob. też wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13). Pierwszy element wątpliwy dotyczy daty, na którą sporządzono wycenę. Wedle art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., obowiązującej od 8.08.2017, o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw Dz.U.2017.1509, stan prawny przedstawia się następująco: 1. Do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. 2. Do spraw zaliczania wartości poniesionych nakładów na podstawie art. 77 ust. 4 i 6 ustawy zmienianej w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. 3. Do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z powyższego, poziom cen uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości w niniejszej sprawie, wobec faktu, że postępowanie wszczęto w 2016r., winien być ustalony wedle uprzednio obowiązującego stanu prawnego. Zgodnie zatem z art. 146 ust. 3 u.g.n. w poprzednim brzmieniu - wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wiadomym jest przy tym, że sporządzenie operatu poprzedza wydanie decyzji. "Rzeczoznawca określa wartości na datę najbardziej zbliżoną do daty wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy sporządzenie operatu, nie informuje rzeczoznawcy, w jakim dniu decyzja zostanie wydana, zwłaszcza że po otrzymaniu operatu szacunkowego organ ma obowiązek ocenić ten dowód zgodnie z obowiązującymi, i wskazanymi wyżej przepisami, również określonymi w k.p.a. Jeśli w operacie rzeczoznawca dokonuje analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, to czyni to w oparciu o rynek istniejący, a nie przyszły, jeśli pod uwagę bierze ceny, to tylko te, które zaistniały. Rzeczoznawca majątkowy nie sporządza operatu szacunkowego w oparciu o prognozowane ceny, lecz ceny które już zaistniały" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. I SA/Wa 710/12, LEX nr 1248124). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że decyzja organu I instancji pochodzi z 28 listopada 2018r. Tak więc prawidłowo powinno się ustalać wartość nieruchomości według cen najbardziej zbliżonych do tej daty. Tymczasem w operacie wskazano w ramach dat istotnych datę, na którą określono wartość przedmiotu wyceny – 2 stycznia 2017r ( dzień sporządzenia I operatu w sprawie), czyli niemal półtora roku wcześniej /str.3 operatu/. Warto zauważyć, że dwa poprzednie operaty wskazywały na tę samą datę, która tylko w pierwszym wypadku była choć trochę zbliżona do daty pierwszej decyzji ( 31 maja 2017r.). Nadto, w operacie, w opisie pod zdjęciem /str. 11 operatu/ widnieje stwierdzenie sprzeczne z przytoczoną wyżej "datą istotną", bowiem wskazano, że wartość określono według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Co więcej, podpis pod zdjęciami w aktualnym operacie jest taki sam, jak w poprzednim operacie z 9 grudnia 2017r., z odniesieniem się do wartości, gdzie podobnie wartość nieruchomości w datach istotnych także ujęto na dzień 2 stycznia 2017r. Wygląda to zatem na skopiowanie mechaniczne poprzedniego operatu. Tak czy inaczej, sprzeczność stwierdzeń w operacie musi budzić poważne wątpliwości i wymagałoby wyjaśnienia, czy ceny są ustalone na dzień wydania decyzji, czy też na dzień 2 stycznia 2017r, co jest oczywiście sprzeczne z przepisami. Tak czy inaczej, po wyjaśnieniu tej kwestii operat musiałby ulec uaktualnieniu tak, aby wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określić według cen najbardziej zbliżonych do tych na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Druga kwestia budząca poważne wątpliwości dotyczy dat transakcji nieruchomości wziętych pod uwagę. Skarżąca zarzuca, iż wzięto do porównań w dużej liczbie transakcje z 2015r, podczas gdy nie powinno to mieć miejsca. Rozpatrując ten zarzut, trzeba wskazać, że jak to ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 414/18, LEX nr 2494894 (...) Badanie czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 u.g.n. nie obejmuje oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - rynkową wartość, lecz sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych wskazanym art. 175 ust. 1 ustawy. Zgodnie zaś z tym przepisem, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Jak to wskazują standardy rzeczoznawców - Powszechne krajowe zasady wyceny - nota interpetacyjna- zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości w punkcie 3.3: "Do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia". Tak więc standardy rzeczoznawców nakazują wycenę nie dalej jak przed dwoma laty od daty, która w przypadku niniejszej sprawy będzie datą zbliżoną do daty decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jak to już wyżej wskazano. Nie jest to przepis obowiązującego prawa, ale pewien wzór postępowania, który obowiązujące prawo zaleca stosować. Badając zatem nieruchomości do porównań, w każdym przypadku około połowa to były transakcje z 2015r. /str. 22 i 27/28 operatu/, w sytuacji, gdy decyzja I instancji pochodzi z dnia 26 listopada 2018r. Operat nie zawiera przy tym uzasadnienia w tej kwestii. Tak więc sporządzając ponownie operat, należałoby wziąć pod uwagę aktualniejsze transakcje, w okresie dwóch lat do wydania decyzji. O ile jednak biegły rzeczoznawca w ponownie prowadzonym postępowaniu pozostałby przy starszych transakcjach ( a dodać trzeba, że odległość czasowa jeszcze się powiększy), winien wyjaśnić i uzasadnić takie stanowisko. Dopiero wówczas można byłoby stwierdzić, czy biegły pozostaje w zgodzie nie tylko z przepisami prawa, ale także ze standardami zawodowymi, które przepis prawa także nakazuje zachowywać. Reasumując, operat zawiera wady, których waga zdecydowała o naruszeniu w sposób istotny przepisów prawa procesowego, a to art. 7 i 77 k.p.a. Wskazać trzeba także na naruszenie art. 175 ust. 1 u.g.n. W efekcie należało uchylić obie decyzje, skarżoną i poprzedzającą, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien by wziąć powyższe pod uwagę. Jednakże rozważyć należy, czy postępowanie może być nadal prowadzone. Cytowaną już ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) nadano nowe brzmienie zdaniu pierwszemu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. wynika jednak, o czym już wspominano, że do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 23 sierpnia 2017 r. - co wynika z art. 10 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r.), w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Znowelizowany przepis art. 145 ust. 2 nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed 23 sierpnia 2017 r. Zastosowanie w sprawie znajduje zatem art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami o treści obowiązującej do 23 sierpnia 2017 r., który stanowił, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Nadto stwierdzić trzeba, że decyzją określoną w art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami (o treści obowiązującej przed 23 sierpnia 2017 r.) jest decyzja organu pierwszej instancji niezależnie od tego, czy decyzja ta, w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie trzech lat, stała się ostateczna i niezależnie od tego, czy to ta decyzja stała się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r. I OSK 2953/17, LEX nr 2734852). Organ zatem, w przypadku ustalenia upływu tego terminu, nie może dalej kontynuować postępowania. Trzeba jeszcze wyjaśnić, dlaczego wyeliminowano z obrotu obie decyzje. Jest tak dlatego, że naprawienie błędów operatu, o ile przyjmiemy, że naprawienie nie jest tylko kosmetyką, wymagałoby dokonania pewnych przewartościowań, w szczególności wzięcia pod uwagę szeregu nieruchomości podobnych z innego okresu oraz cen na inną datę, zbliżoną do wydania decyzji. Tego typu uzupełnienie, prowadzące najprawdopodobniej do nowych wartości, nie mogłoby zostać dokonane przed organem II instancji, a to z uwagi na zasadę dwuinstancyjności. Jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża - w istocie - również art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. "Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności i gdy organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, prowadziłoby to do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji" (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 września 2019 r. II SA/Bk 625/19, LEX nr 2726141). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2019 r., II OSK 1291/17, LEX nr 2655295, wskazując: "Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji". Wobec powyższego koniecznym, stało się także uchylenie decyzji organu I instancji. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.