II SA/Kr 906/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2025 r. sprawy ze skargi L. sp. j. z siedzibą w L. na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego położonego w Z. przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Gminy Z. na rzecz L. sp. j. z siedzibą w L. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 906/25 UZASADNIENIE L. spółka jawna w L. wywiodła skargę na – związane z zarządzeniem nr 07/2014 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, a dotyczące budynku przy ul. [...] w Z. – czynności: opracowania kart WEZ (fiszek) i karty adresowej (ewidencyjnej) oraz włączenia do GEZ. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności, przeprowadzenie dowodu z dokumentów i zasądzenie zwrotu kosztów procesu, zarzucając przy tym uznanie nie-zabytku za zabytek oraz włączenie do GEZ bez wyjaśnienia i udokumentowania (z naruszeniem art. 30 ust. 1 usg, art. 3 pkt 1 i pkt 2 uozoz oraz art. 22 ust. 4 i ust. 5 uozoz w zw. z § 17 i § 18 rozporządzenia MKiDN z dnia 26 maja 2011 r.). Skarżąca podniosła, że z zarządzenia z 2014 r. wynika, że GEZ prowadzona jest w formie zbioru kart adresowych, jednak karta adresowa została sporządzona dopiero po czterech latach w 2018 r. Brak jest jakichkolwiek dokumentów uzasadniających objęcie ochroną konserwatorską, zaś karta adresowa oprócz zdjęcia nie zawiera danych pozwalających na kontrolę ustaleń organu. Karta adresowa i karty WEZ (fiszki) zawierają podstawowe (lakoniczne) informacje. Działano uznaniowo – nie zebrano opinii czy ekspertyz. Nawet czas powstania budynku jest wątpliwy: w karcie adresowej – XIX w.; w kartach WEZ (fiszkach) – początek XX w. Zdjęcie świadczy o prawdopodobnych przeróbkach (blaszany dach, którym pokryty jest obecnie budynek). MKZ w piśmie z 20 maja 2024 r. przedstawił nieaktualne informacje o budynku ("Dach chałupy góralskiej jest dwuspadowy o konstrukcji krokwiowej, półszczytowej [...]. Jest to typowy rzucający się w oczy dach chaty góralskiej. Wysoki i stromy, oryginalnie kryty gontem przyozdobiony na szczytach promienistym "słoneckiem", czyli wąskimi listwami ozdobnymi przybijanymi promieniście w obrębie dachu półszczytowego"), bo budynek wspomnianego dachu (istotnego waloru architektonicznego dla budynków góralskich) nie ma. Skarżąca podkreśliła, że w 2019 r. – czyli niedługo po sporządzeniu karty – nabyła budynek już zdewastowany (bez okien i z dachem zastąpionym blachą) i – jak wynika z karty z 2024 r. – jego stan techniczny ulega dalszemu pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o odrzucenie albo oddalenie skargi. Organ podniósł, że karta adresowa pozostaje w GEZ od włączenia jej – w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – zarządzeniem z 2014 r. W wykazie obiektów nie dokonano rozróżnienia, które obiekty zostały wpisane ze wskazania organu, a które w wykonaniu ustawowego obowiązku, jednak ze względu na fakt, że budynki miały karty WEZ (fiszki), to był obowiązek ujęcia w GEZ. Dokumentami stanowiącymi podstawę ujęcia w GEZ są karty GEZ z 1983 r. (fiszki) oraz karta adresowa ze zdjęciem z 2018 r. sporządzone przez kompetentne osoby (dr B. T. i K. I.). Następnie organ opisał zabytkowe wartości nieruchomości przy ul. [...] w Z.. Postanowieniem z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1108/24, WSA w Krakowie odrzucił skargę jako niedopuszczalną, przyjmując, że skarżąca nie dochowała czternastodniowego terminu na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA w Krakowie postanowieniem z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 848/25, wskazując przy tym, że powyższy termin został dochowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. polegająca na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku nieruchomego położonego w Z. przy ul. [...]. Ze względu na datę dokonanej czynności, warunki dopuszczalności skargi określone w art. 52 i 53 p.p.s.a. badane są według stanu prawego sprzed nowelizacji p.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.). Jednakże kwestie związane ze spełnieniem wymogów formalnych i terminowości wniesienia skargi zostały już pozytywnie przesądzone w przywoływanym wyżej postanowieniu NSA z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 848/25, który po myśli art. 190 p.p.s.a. wiąże Sąd w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przechodząc do meritum sprawy, wyjść należy od tego, że podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowi art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292), dalej: u.o.z., zgodnie z którymi wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Poza sporem w sprawie pozostaje, że skarżąca ani jej poprzednik prawny nie byli informowani o dokonaniu zaskarżonej czynności. W dacie jej dokonania tj. w 2014 r., rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661) nie przewidywało jeszcze obowiązków informacyjnych organu. § 18b obecnie obowiązującego rozporządzenia dodany został bowiem dopiero rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. poz. 1886). Niemniej jednak trzeba mieć na względzie słuszną tezę, niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, o konieczności powiadomienia właścicieli o tego rodzaju postępowaniu mogącym prowadzić do wpisu, nawet wówczas, gdy nie było takiego wymogu w rozporządzeniu wykonawczym. Albowiem właściciel nieruchomości, nie wiedząc o tym, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków lub o tym, że już w niej została ujęta, nie ma możliwości zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. Gminna ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z. Jednakże wpis ten ogranicza własność, ponieważ włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków wiąże się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę albo rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 3 p.b.). Dodatkowo ujęcie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków rodzi po stronie właściciela nieruchomości obowiązki wynikające z art. 28-30 ustawy o ochronie zabytków. Wobec tego, postępowanie w tym zakresie winno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania. Zatem brak powiadomienia właściciela nieruchomości, nawet przy wcześniejszym braku wymogu prawnego, ze względu na potrzebę ochrony wspomnianych wolności i praw, stanowi naruszenie prawa. Dalej wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru. W orzecznictwie przyjmuje się też, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Tymczasem w aktach sprawy nie ma żadnego, choćby uproszczonego dokumentu, który na takie wartości by wskazywał. W piśmie z dnia 20 maja 2024 r. skierowanym do skarżącej (k. 32 akt sądowych) oraz w odpowiedzi na skargę organ szeroko opisał wartości zabytkowe budynku, jednak są to opisy i wyjaśnienia spóźnione, albowiem sporządzone zostały dekadę po dacie dokonania kwestionowanej czynności. Tego rodzaju wyjaśnienie i opis powinno znaleźć się w aktach sprawy co najmniej równocześnie z dokonaniem czynności włączenia zabytku do GEZ, szczególnie, że karta adresowa z 2018 r. podobnie jak "fiszki" z 1983 r. są niezwykle lakoniczne. Sąd administracyjny nie jest powołany do polemizowania z wyspecjalizowanym organem ochrony zabytków co do kwestii merytorycznych, zadaniem Sądu jest jedynie ocena, czy możliwe jest ustalenie przyczyn dla których organ ten uznał daną nieruchomość za zabytek w rozumieniu ustawy. Rzecz jednak w tym, że kontrolując działania administracji publicznej Sąd powinien odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie zaskarżonej czynności. Wobec powyższego skarga został uwzględniona, a Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Zakopane, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).