II SA/Kr 955/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi "[....] " Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 21 maja 2009 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej "[....] " Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r. znak: [...] Prezydent Miasta, po wznowieniu postępowania, orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: przebudowa wraz z nadbudową istniejącej oficyny oraz budowa nowego budynku z apartamentami hotelowymi, częścią biurową, usługową, garażem, infrastrukturą techniczną i nadbudowa kominów budynków sąsiednich przy ul. K. (działka nr [...]) i ul. K. (działka nr [...]), zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] - część kubaturowa, nr [...], [...] - przyłącza infrastruktury, wjazd, przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2004 r., na rzecz "W" sp. z o.o., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 listopada 2005 r. i umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Odwołanie od powyższe decyzji złożyła "[...]" sp. z o.o. w K., zarzucając naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia i braku ustalenia, czy wnioskujący o wznowienie postępowania posiadali w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazano także na naruszenie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wobec nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie spełnienia przesłanek określonych art. 146 k.p.a., w związku z brakiem rozważenia czy w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a. uniemożliwiająca uchylenie decyzji, o ile upłynęło 5 lat od jej doręczenia, pomimo prawdopodobieństwa istnienia tej przesłanki. Zarzucono również błędną wykładnią art. 146 § 2 k.p.a., w związku z przyjęciem, że fakt zrealizowania inwestycji uniemożliwia zastosowanie powyższej regulacji prawa, podczas gdy wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 w związku art. 146 § 2 k.p.a. nie jest tożsame z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, gdyż w takim przypadku organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Decyzją z dnia 21 maja 2009 r. znak: [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu l instancji i orzekł, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2004 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 2 i 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia dokonane przez organ l instancji w zakresie uprawnień wnioskodawcy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jak i dochowanie przez nich terminu do jego złożenia są prawidłowe. Jednocześnie analiza materiału dowodowego potwierdziła, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wnioskodawca, posiadający przymiot strony postępowania nie uczestniczył w nim bez własnej winy. W wyniku oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził jednakże, że ze względu na upływ czasu od dnia doręczenia decyzji z dnia 3 marca 2004 r., której dotyczy wznowienie postępowania, orzeczenie organu I instancji jest wadliwe i winno zostać skorygowane, bowiem w sprawie ma zastosowanie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta z 3 marca 2004 r. została stronom postępowania doręczana w dniach od 12 marca 2004 r. do 19 marca 2004 r., a zatem upływ 5 -letniego okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 19 marca 2009 r., Ponieważ po wznowieniu postępowania nie została przed tą datą wydana decyzja w sprawie, to nawet w przypadku istnienia wad postępowania o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., organ administracji nie posiada już uprawnień do uchylenia takiej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "[...]" sp. z o.o. w K., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 k.p.a., wobec orzeczenia, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, które mogłoby doprowadzić organ do takiego wniosku, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy nie ustosunkował się bowiem do kwestii podniesionych w odwołaniu, a jedynie ograniczył się do powtórzenia wniosków decyzji organu l instancji. Strona skarżąca zaznaczyła, że przepisami administracyjnymi, mającymi wpływ na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę są przede wszystkim przepisy techniczno - budowlane, a o naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskujący miał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 3 marca 2004 r. W razie ewentualnego ustalenia, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 3 marca 2004 r. dotyczyło interesu prawnego wnioskującego, to nie on osobiście, a organ wspólnoty mieszkaniowej powinien być zawiadamiany o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Wskazano również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić na podstawie jakich dowodów organ ustalił spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest zatem jasne, w jaki sposób organ postrzega spełnienie przesłanki z w/w przepisu, a w szczególności kwestię interesu prawnego warunkującego uczestnictwo podmiotu w postępowaniu administracyjnym. Nie wyjaśniono także zastosowania podstawy prawnej, a to art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o niezgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2004 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 września 2011 r., sygn. II SA/Kr 251/11 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 521/12 - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w K. - uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) | stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 190 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie, z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 521/12, uchylającego wydany wcześniej wyrok WSA i przekazujący sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji było przedwczesne przyjęcie, że właścicielom poszczególnych lokali przysługuje przymiot strony w każdym przypadku prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę na nieruchomości sąsiedniej i to pomimo reprezentowania interesów ogółu właścicieli przez wspólnotę. Oceniając tę kwestią Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość swój własny interes prawny, podlegający ochronie oprzeć może o przepisy materialnoprawne. Jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której występuje także Wspólnota (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1996/97, LEX nr 48720). Wyżej przedstawione stanowisko prezentowane też było między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1648/08, z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1912/06, z dnia 18.09.2009 r. sygn. akt II OSK 1417/08, z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 233/08 oraz z dnia 3 czerwca 2009r. sygn. akt. II OSK 905/08 (niepubl.). Przy czym wykazać swój interes skarżący będzie mógł, gdy kwestionowana decyzja dotyka jego uprawnień jako właściciela lokalu. Nie można zatem wywodzić generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, błędem byłoby automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Skoro, więc działania wspólnoty, dotyczą nieruchomości wspólnej, to każdy właściciel lokalu stanowiącego w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie. Tymczasem w niniejszej sprawie sąd I instancji wbrew przedstawionym wyżej rozważaniom przyjął, że właścicielom poszczególnych lokali przysługuje przymiot strony w każdym przypadku prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę na nieruchomości sąsiedniej i to pomimo reprezentowania interesów ogółu właścicieli przez wspólnotę. Sąd nie wskazał konkretnej normy, która stanowić ma źródło interesu prawnego właściciela lokalu żądającego wznowienia, nie poczynił rozważań odnośnie wpływu planowanej na sąsiedniej nieruchomości inwestycji na jego własne prawa mieszkaniowe, co stanowiłoby o indywidualnym interesie prawnym, odrębnym od interesu wspólnoty, reprezentującej ogół współwłaścicieli. W takiej sytuacji co najmniej za przedwczesne uznać należało zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie co do tego, iż D. M. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2004r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, co do zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 §1 pkt.4 kpa, a w konsekwencji, wydanie decyzji w trybie art. 151 § 2 w zw .z art. 146 § 1 kpa. Dopuszczając istnienie przymiotu strony właściciela lokalu niezależnie od wspólnoty ogółu mieszkańców w sposób nie budzący wątpliwości skonkretyzować należy materialnoprawną podstawę jego legitymacji, co oznacza konieczność wskazania konkretnej normy, jako źródło indywidualnego interesu prawnego tego podmiotu, odrębnego od interesu właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej". W tym miejscu należy zauważyć, że żaden z organów orzekających w przedmiocie wznowienia postępowania nie rozważył kwestii legitymacji D. M. do występowania w charakterze strony w sprawie o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie wraz z nadbudową istniejącej oficyny oraz budowie nowego budynku z apartamentami hotelowymi, częścią biurową, usługową, garażem, infrastrukturą techniczną i nadbudowa kominów budynków sąsiednich przy ul. K. i ul. K.. Nie dokonał tego ani Prezydent Miasta w decyzji z dnia 9 kwietnia 2009 r., ani w poprzedzającym ją postanowieniu o wznowieniu postępowania, ani Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z dnia 21 maja 2009 r. Niejako automatycznie przyjęto, że D. M., jako właściciel odrębnego lokalu mieszkalnego nr [...] winien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę, a skoro został w tym postępowaniu pominięty, to wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Biorąc pod uwagę wskazany na wstępie zakres kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie było możliwości badania na obecnym etapie postępowania interesu prawnego D. M. w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjaśnienie tej kwestii należy do organów orzekających w sprawie wznowienia. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W zależności od wyniku takiego postępowania organ rozstrzygający sprawę wyda odpowiednią decyzję wymienioną w art. 151 k.p.a. Uznając - za Naczelnym Sądem Administracyjnym - że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez wyjaśnienia istotnej kwestii legitymacji D. M. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało przyjąć, że obie te decyzje naruszają przepisy postępowania (w szczególności art. 7 i art. 77 oraz art. 149 § 2 k.p.a.) w sposób, który mógł mieć wpływ na wynika sprawy. Z tego też względu obie te decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II wyroku oparto na art. 152 p.p.s.a., zgodnie, z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.