II SA/Kr 958/17

Dnia 11 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 11 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzewa postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej Gminie M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu. Decyzją z dnia 15 listopada 2016 r. (znak: [...]), Wójt Gminy M. wymierzył Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 163.777,62 zł za zniszczenie dębu szypułkowego o obwodzie pnia 211 cm, który rósł na działce nr [...] w J., zakreślając do jej uiszczenia 14-dniowy termin od dnia, w który decyzja ta stanie się ostateczna. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji. Decyzją z dnia 18 maja 2017 r. (znak: [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 maja 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca Gmina M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości oraz zasądzenia na rzecz Gminy M. kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: I. prawa materialnego, a to: - art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 z późn. zm. – dalej jako: u.o.p.) poprzez jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przedmiotem postępowania jest kwestia usunięcia drzewa, - art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., poprzez jego niezastosowanie, - art. 88 ust. 2 i 10 u.o.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także: - art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy oraz ustawy o lasach z dnia 16 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 88 i art. 89 ustawy zmienionej w art. 1 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te dotyczą jedynie wysokości administracyjnych kar pieniężnych. II. przepisów postępowania, a to: - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy, a to błędną ocenę zgromadzonego w sprawie wszechstronnego materiału dowodowego, zebranego przez organ I instancji w wyniku trzykrotnego uchylania decyzji tego organu przez organ II instancji i wykonania wszystkich zaleceń organu II instancji, a w konsekwencji – wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności dotyczące sprawstwa deliktu administracyjnego, jakim jest zniszczenie drzewa – dębu szypułkowego oraz wadliwa ocena i kwalifikacja prawna czynu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania; - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to nieuzasadnienie podstaw prawnych wydanego orzeczenia, polegające na nieuzasadnieniu zmiany podstawy prawnej decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy organ I instancji za podstawę prawną przyjął art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 88 ust. 2 i 3, art. 89 ust. 1 i 3 u.o.p., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045 z późn. zm.), a organ II instancji za materialną podstawę decyzji przyjął art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 10 w zw. z art. 83f ust. 1 u.o.p. Ponadto strona skarżąca wniosła o przyznanie jej (tj. Gminie M.) statusu strony w niniejszym postępowaniu w oparciu o treść art. 28 k.p.a. i art. 80 k.p.a., jak również wskazała, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Skarżąca podkreśliła przy tym, że w jej ocenie przedmiotowa sprawa nie może zostać bez reakcji Gminy, gdyż zniszczone drzewo było objęte kontrolą i opieką konserwatorską [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., przedstawiało cenną przyrodniczo wartość, a art. 376 oraz art. 379 ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązywał Wójta, jako organ ochrony środowiska, do sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska. Zdaniem skarżącej, Gmina M. powinna mieć przyznany zatem status strony w przedmiotowym postępowaniu, natomiast sprawca, który dopuścił się zniszczenia drzewa, powinien ponieść konsekwencje zgodnie z przepisami u.o.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie, wskazując że Gmina M., reprezentowana przez Wójta Gminy, jako organ I instancji nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a jedynie może ona mieć pewien interes faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Przywołany przepis wyznacza zatem krąg podmiotów, którym przyznano legitymację skargową do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym. I tak, można w tym zakresie wyróżnić trzy grupy podmiotów posiadających uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Kryterium wyodrębnienia pierwszej z nich (najbardziej licznej) jest posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego we wniesieniu skargi, rozumianego jako istnienie związku między sferą praw i obowiązków tego podmiotu a zaskarżonym aktem lub czynnością. Wymaga przy tym podkreślenia, że interes ten może mieć swoje źródło nie tylko w normach prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (zob. T. Woś, Komentarz do art. 50, teza 7, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/16, LEX nr 325285). Oznacza to, że w przypadku tej kategorii podmiotów skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej określonego podmiotu, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1958/07, LEX nr 463905). Z kolei do drugiej grupy zaliczać się będą podmioty enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę, tj. prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna, dla których cechą wspólną jest to, że składają one skargę w "cudzej sprawie", a zatem dotyczącej interesów innych osób. Wreszcie, trzecią grupę stanowią inne niż ww. podmioty, którym ustawy (przepisy szczególne) przyznają prawo do wniesienia skargi. Istnienie tak określonej legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny w toku postępowania, przy czym stwierdzenie jej braku po stronie skarżącego powoduje – co do zasady – konieczność oddalenia skargi. Niemniej jednak, w określonych sytuacjach, m.in., gdy skargę wnosi podmiot niemieszczący się w żadnej z ww. grup podmiotów wskazanych w art. 50 p.p.s.a., który a limine nie może mieć legitymacji skargowej lub też, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny (np. gdy skarga została złożona przez organ I instancji), zasadne będzie odrzucenie takiej skargi, a nie jej oddalenie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10, LEX nr 742354 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SO/Bk 13/12, LEX nr 1289343). Nie ulega zatem wątpliwości, że posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek prawidłowego (skutecznego) zaskarżenia określonego przejawu działalności (bezczynności) administracji publicznej. Tym samym wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. – w szczególności z uwagi na brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego – ocenić należy jako niedopuszczalne, a w związku z tym dające podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przez Gminę M., reprezentowaną przez Wójta tej Gminy na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 maja 2017 r. (znak: [...]), uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy M. i umarzającą postępowanie organu I instancji w całości. Stąd też wymaga podkreślenia, że stroną skarżącą jest gmina, której organ (wójt) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji. Należy również zaznaczyć, że obowiązujące przepisy prawne nie pozostawiają wątpliwości, iż Wójt Gminy M., wydając decyzję z dnia 15 listopada 2016 r. (znak: .), występował w kontrolowanym postępowaniu w charakterze organu wyposażonego w kompetencję do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 88 ust. 1 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (pkt 1), usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości (pkt 2), zniszczenie drzewa lub krzewu (pkt 3) oraz za uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa (pkt 4). W tym miejscu wskazać również należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym zaś razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że z uwagi na włączenie organów jednostek samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza się zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Podkreśla się bowiem, że przyznanie uprawnienia do złożenia skargi do sądu organowi, który wydał decyzję lub postanowienie w pierwszej instancji, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (Wójt Gminy M. orzekający jako organ I instancji) i organ odwoławczy (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekające jako organ II instancji), zaś spór pomiędzy nimi sprowadzałby się w takim przypadku do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych podjętych w sprawie aktów (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 551/08, LEX nr 506543; uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., sygn. akt III AZP 5/84, LEX nr 11144 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, LEX nr 171164). Dlatego też przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego, a gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie ma ona legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, LEX nr 194022 oraz T. Woś, Komentarz do art. 50, teza 22, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). Pogląd ten znalazł swoje potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. (sygn. akt K 32/08, LEX nr 523793), gdzie uznał on, że przepisy art. 33 § 1 i 2 oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy przez prawodawcę konstytucyjnego i nie naruszają art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, także przy przyjęciu takiej interpretacji, stosownie do której odmawia się jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Przyjęcie odmiennego założenia, mogłyby bowiem podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Mając na uwadze powyższe – wbrew żądaniu strony skarżącej – nie można więc w rozpoznawanej sprawie przyznać Gminie M. statusu strony postępowania w oparciu o treść art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu trzeba zatem przyjąć, że Gmina M., reprezentowana przez Wójta tej Gminy, występującego w sprawie jako organ I instancji, nie posiadała interesu prawnego we wniesieniu skargi, a jedynie interes faktyczny, przejawiający się w obowiązku rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty, względnie interes ekonomiczny, gdyż ustalona administracyjna kara pieniężna stanowiła daninę publiczną uiszczaną na rzecz tej Gminy. Dlatego też należało uznać, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga organu I instancji jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 in principio i § 2 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji postanowienia.