II SA/Kr 97/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Iwona Niżnik- Dobosz / spr. / Waldemar Michaldo Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. wniosku "P" Spółka z o.o. w K. o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skarg "D" Spółka Akcyjna w K., A. R., W. R., Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" Spółki z o.o. w K. i M. M. na uchwałę Nr LXXXI/1219/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny- Łęg" postanawia; odmówić "P" Spółka z o.o. w K. dopuszczenia do udziału w sprawie. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie ze skarg "D" S.A. w K., Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" Sp. z o.o. oraz W. R., A. R. i M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr LXXXI/1219/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg". W dniu 24 kwietnia 2014 r. "P" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. zgłosiła swój udział w postępowaniu. W uzasadnieniu wnioskująca Spółka podała, że będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała dotyczy również działki nr [...] obręb [...], której jest użytkownikiem wieczystym. Zdaniem Spółki, wskazanie w uchwale jej przeznaczenia powoduje, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności w sposób bezpośredni dotyczy interesu prawnego Spółki, co uzasadnia jej dopuszczenie do udziału w sprawie. Dodatkowo, w piśmie procesowym, złożonym na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r., pełnomocnik wnioskującej Spółki podniósł, że konieczność obrony jej praw wynika z woli utrzymania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla użytkowanej przez nią nieruchomości. Ponadto wskazał na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. II OZ 457/13, które jego zdaniem potwierdza trafność poglądu o zasadności dopuszczenia reprezentowanej przez niego Spółki do udziału w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 P.p.s.a.). Z treści przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. wynika zatem, że dany podmiot może zostać dopuszczony do udziału w charakterze uczestnika wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi stało się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Skoro ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 K.p.a., to uznać należy, że tylko postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego. Według stanowiska NSA wyrażonego w postanowieniu z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OZ 787/13,: "termin "postępowanie administracyjne" niewątpliwie należy traktować szeroko, a stwierdzenie, że powinno ono dotyczyć wszelkich postępowań objętych sądową kontrolą jest oczywiście prawidłowe. Nie może to jednak oznaczać, że obejmie on postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego w znaczeniu zakreślonym przez art. 1 k.p.a. Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu. Należy jednak przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pewnych pojęć, a użycie w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia". Tymczasem w niniejszym postępowaniu wnioskująca Spółka domagała się dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi na uchwałę wydaną w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała zapadła zatem w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego. Zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przy tym aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Wskazać należy, że z konstrukcji art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskującej Spółki jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej na akt prawa miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Takiej podstawy nie stanowi także art. 33 § 1 P.p.s.a. stanowiący, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, bowiem nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów K.p.a poprzedzające wniesienie skargi w niniejszej sprawie i co za tym idzie Spółka nie mogła w takim postępowaniu brać udziału. Podkreślić należy, że choć wnioskująca Spółka – jak wynika z lakonicznego wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie - zainteresowana jest utrzymaniem w mocy skarżonej uchwały, to jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest znane pojęcie interwenienta ubocznego. Brak jest podstawy prawnej dla działania osób fizycznych czy prawnych, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego uruchamianego przez uprawniony podmiot na skutek wniesionej skargi, tylko z tego powodu, iż kwestionowana uchwała jest dla takiej osoby korzystna i jest ona zainteresowana w jej utrzymaniu w mocy. Osoby takie mogą jedynie dochodzić swoich praw w sytuacji, gdy ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wydanym aktem organu administracji publicznej w sprawach z zakresie administracji publicznej, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują natomiast wprost sytuacji odwrotnej, gdy wnioskodawcy zależy na utrzymaniu w mocy skarżonego aktu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodzić należy się bowiem z powszechnie wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2012, sygn. akt II OZ 903/12 i z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1131/11). Z tych też względów, Sąd nie podziela poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez wnioskodawcę postanowieniu z dnia 14 czerwca 2014 r., sygn. akt II OZ 457/13. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.