II SAB/Kr 114/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: NSA Jan Zimmermann WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi E.Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. postanawia: skargę odrzucić Na wniosek "[....] " S.A. z siedzibą w K. z dnia [....] 2006r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [....] – Obr. [....] wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdami na działkach nr [....],[....] ,[.... ,[....], – Obr. j.w. oraz [....],[....],[....], – Obr. [....] , przy ul. [....] w K. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 13 lutego 2009r. zatwierdzono podział nieruchomości położonej w Obr. [....], j. ewid. [....] , objęta [....] składającej się z działki nr [....] o pow. 1,0063 ha, na działki nr [....] oraz [....] . W następstwie dokonanego podziału inwestor skorygował wniosek z [....] 2006r. o ustalenie warunków zabudowy dla w/w zamierzenia inwestycyjnego, a inwestycja otrzymała nazwę: budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [....] – Obr. [....] wraz z wjazdem na działkach nr [....] - Obr. j.w. i [....] – Obr. [....] , przy ul. [....] w K. Z uwagi na powyższe zmiany, E.Z. – dotychczasowa strona postępowania w przedmiotowej sprawie została wyłączona z kręgu stron postępowania. Poinformowano o tym stronę pismem z dnia [....] 2009r., wskazując, iż po korekcie wniosku, ze względu na podział działki nr [....] , stanowiące własność strony działki nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, co oznacza utratę przez stronę interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. W piśmie z dnia [....] 2009r. (data nadania w UP) pełnomocnik E.Z. , radca prawny M.S. złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta K. poprzez nie załatwienie w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji, zgodnie z wnioskiem z dnia [....] 2006r. W odpowiedzi na zażalenie, SKO w K. , pismem z dnia [....] 2009r. poinformowało pełnomocnika E.Z. , iż z uwagi na fakt, że zażalenia nie pochodzi od strony postępowania, albowiem skarżąca została "wyłączona z kręgu stron postępowania", brak było podstaw do jego rozpatrzenia. Według organu odwoławczego, przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują określonej prawem formy na poinformowanie strony w toku postępowania o okoliczności utraty przez nią przymiotu strony, stąd forma pisma jaką zastosował organ I instancji jest powszechnie stosowana i przyjęta. Pismem z dnia [....] 2009r. pełnomocnik E.Z. , radca prawny M.S. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w sprawie zażalenia na nie załatwienie przez Prezydenta Miasta K. , sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi negatywnie oceniono charakter pisma SKO do strony, które zawierało niedopuszczalne, w świetle zasad k.p.a. sformułowania oraz z którego wynikała aprobata stosowania przez organy administracyjne norm zwyczajowych. Zarzucono także SKO w K. pominięcie kwestii niedopuszczalnego przekształcenia przedmiotowego zaistniałego w niniejszej sprawie. Wskazano, iż na skutek jednostronnej czynności jednej ze stron zmienił się przedmiot postępowania w postaci powierzchni i oznaczenia działki ewidencyjnej, to ponadto uległa zmianie funkcja planowanej inwestycji. Skarżąca opowiada się za zastosowanej w takiej sytuacji art. 105 § 2 k.p.a. Jej zdaniem "korekta wniosku" powinna zostać potraktowana jako nowy, odrębny wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przysługujący skarżącej interes prawny wystarcza, aby mogła ona skutecznie żądać rozstrzygnięcia sprawy, w której pozostaje stroną. Skoro zatem skarżąca jest stroną pierwotnie wszczętego postępowania, na nie załatwienie sprawy w terminie służy stronie zażalenia od organu administracyjnego wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tj. w sprawach na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższych regulacji wynika, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanych wyżej przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Zażalenie w przedmiotowej sprawie zostało wniesione na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., w skrócie k.p.a.), zgodnie z którym, na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ ten uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ma zatem na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Przepis art. 37 k.p.a. nie określa w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma zażalenie to rozstrzygnąć. Natomiast zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym zarówno w literaturze jak i orzecznictwie stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). W takiej zatem formie powinno orzekać SKO w przedmiocie wniesionego zażalenia na bezczynność organu I instancji, również wtedy gdy nie podziela zarzutu stronny o bezczynności, jak i wtedy gdy ocenia, że zażalenie nie pochodzi od strony postępowania. "W razie negatywnego załatwienia zażalenia, o jakim mowa w art.37 k.p.a. (na bezczynność organu), stanowisko organu wyższego stopnia, wyrażone w formie postanowienia, powinno ograniczać się wyłącznie do kwestii niezasadności zażalenia i przybrać w sentencji odpowiednią do tego formułę, bez względu na przyczyny nieuwzględnienia zażalenia." – wyrok NSA z 12.10.2006r., sygn. akt II GSK 138/06 . W tym miejscu zaznaczyć należy, iż stosownie bowiem do treści art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na postanowienie przysługuje jedynie wówczas, gdy przepisy k.p.a. jednoznacznie tak stanowią. Odnośnie postanowienia wydanego wskutek rozpatrzenia zażalenia na bezczynność możliwości takiej nie przewidziano - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 2174/05, publ. System Informacji Prawnej Lex Omega nr 232925. Postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie jest zatem postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, kończącym postępowanie bądź rozstrzygającym sprawę co do istoty - art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Oznacza to, iż na takie postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1995r. sygn. akt I SAB 86/94, ONSA 1996/1/39 r., z dnia 13 marca 2001r. sygn. akt I SAB 246/00 LEX 78952, wyroki NSA z 12 kwietnia 2001r. sygn. akt IV SA 1866/00 ONSA 2002/4/144 oraz z dnia 24 maja 2001r., sygn. akt IV SA 572/99 ONSA 2002/3/116). Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że skoro na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to tym samym skarga ta nie przysługuje na bezczynność organu polegającą na nie rozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w tym także na nie wyrażeniu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia (por. Postanowienie WSA w Gliwicach z 5.06.2009r., sygn. akt IV SAB/GL 21/09). Rozpoznanie zażalenia na bezczynność nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która gdyby nawet została ujęta w formę postanowienia, nie mogłaby być zaskarżona do sądu." – postanowienie WSA w Warszawie z 19.10.2007r., sygn. akt II SAB/Wa 66/07 . Nie oznacza to jednak, iż podmiot, który wniósł zażalenie na bezczynność pozostaje bez ochrony prawnej. Wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 p.p.s.a.) - tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2006 roku, sygn. akt I OSK 1413/05, publ. System Informacji Prawnej Lex Omega nr 209127. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę w sprawie dotyczącej bezczynności organu wystarczające jest wykazanie składania przez stronę stosownego zażalenia do organu administracji wyższego stopnia - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SAB/Bk 14/06, publ. Gazeta Prawna 2007/223 str. A6. Mając na względzie przytoczone okoliczności oraz treść art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia.