II SAB/Kr 127/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. I. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza organowi Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; III umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności; IV . zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego – J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż od 2006 r. przed ww. organem toczy się postępowanie w sprawie ogrodzenia działki [...] i częściowo działki [...] przy ul O. w Z.. W toku postępowania wystąpiła znaczna przewłoka, w wyniku czego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB /Kr 9/13 Sąd zobowiązał PINB w Z. do wydania aktu w ciągu miesiąca. Stwierdzono ponadto, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dnia 8 sierpnia 2013 r. PINB w Z. wydał decyzję w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2014 r. WINB w K. wydał postanowienie o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2014 r. Następnie WINB w K. wydał decyzję z dnia 23 kwietnia 2014 r. Od tego dnia PINB w Z. nie podjął żadnych czynności w prowadzonym postępowaniu i nie powiadomił strony o przyczynach zwłoki. Pismem z dnia 22 marca 2014 r. - jak podaje skarżący w skardze do WSA w Krakowie - skarżący wniósł skargę na bezczynność do PINB w Z.. Faktycznie skarga ta jest z dnia 22 marca 2015 r. W dniu 27 marca 2015 r. skarżący otrzymał pismo od WINB w K. z informacją o zebraniu dodatkowych dokumentów. Następnie skarżący otrzymał pismo od WINB w K. z dnia 13 maja 2015 r., jak podaje skarżący, o możliwości złożenia skargi z wyznaczeniem ponownie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy do 15 lipca 2015 r. Skarżący wniósł o uznanie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedź na skargę Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż w dniu 02 czerwca 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak: [...]. Pod w/w sygnaturą w tutejszym inspektoracie toczyło się postępowanie w sprawie "budowy ogrodzenia położonego na działce nr ewid. [...] i częściowo działka nr ewid. [...], od strony działek nr ewid. [...], [...] obr. [...] w Z. będących miejscem publicznym"- bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wskazał, iż postępowanie zostało zainicjowane pismem skarżącego z dnia 24.01.2006 r. w sprawie nielegalnie wykonanego ogrodzenia działek [...] i [...] częściowo [...] obr. [...] w miejscowości Z.. Jako wykonawcę przedmiotowego ogrodzenia wskazano Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. O. d w Z. Po uzupełnieniu wniosku przez zgłaszającego w dniu 06.06.2006 r. przeprowadzono oględziny w terenie a w dniu 04.10.2006 r. postanowieniem Nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonywaniu ogrodzenia na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...] w Z. zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia oraz nałożył na inwestora wykonanie zabezpieczeń terenu budowy zgodnie z wymogami BHP. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 14 grudnia 2006 r., znak: [...] umorzył postępowanie zażaleniowe w związku ze skargą złożoną na postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu umorzenia postępowania zażaleniowego organ drugiej instancji stwierdził, że podstawą umorzenia postępowania zażaleniowego było nie wydanie decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia skarżonego postanowienia to jest do dnia 6 grudnia 2006 r. W dniu 11 lipca 2007 r. organ na podstawie art. 49 b ustawy Prawo budowle wydał decyzję nr [...] nakazującej inwestorowi: Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. O., B. S., ul. S., rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] i częściowo działki nr ewid. [...] od strony drogi gminnej publicznej nr ewid. [...]. W wyniku złożonego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją znak: [...] z dnia 19 października 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia 8 sierpnia 2013r. ponownie wydał decyzję na podstawie art. 49 b ustawy Prawo budowlane nakazujące rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Decyzja organu pierwszej instancji została ponownie zaskarżona i organ odwoławczy decyzją znak: [...] z dnia 23.04.2014 r. ponownie uchylił rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją nr [...] z dnia 10.06.2015 r. PINB w Z. umorzył postępowanie administracyjne w powyższej sprawie i zakończył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ jest świadomy niedoskonałości prowadzonego postępowania w tym niedochowania ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Jednakże podniósł, iż środki przekazywane przez budżet państwa na funkcjonowanie inspektoratu nie pozwalają na zatrudnienie proporcjonalnej ilości pracowników do liczby wpływających wniosków. Braki kadrowe w przeszłości doprowadziły do nagromadzenia zaległości w załatwianiu wniosków obywateli. Dla zobrazowania sytuacji w chwili powstania inspektoratu w 1999 r. zarejestrowanych było ponad 900 spraw administracyjnych a w inspektoracie zatrudniona była tylko jedna osoba, którą był powiatowy inspektor. Z biegiem lat przekazane środki na funkcjonowanie inspektoratu wzrosły, co umożliwiło zatrudnienie większej ilości pracowników jednak ich ilość jest nadal niewystarczająca nawet na zaspokojenie bieżącej działalności. W dniu 11 września 2015 r. do WSA w Krakowie wpłynęło pismo J. M. z dnia 9 września 2015 r. stanowiące jego ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę PINB w Z., w którym skarżący podkreśla, że nie zgadza się z argumentami organu I instancji, gdyż zasadniczy problem jest związany z przestrzeganiem prawa przez PINB w Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W kontrolowanej sprawię jest bezsprzeczne, że prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB /Kr 9/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał PINB w Z. do wydania aktu w ciągu miesiąca. Sąd ten stwierdził ponadto, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin wydania aktu jest liczony w myśl art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracyjny określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zgodnie z art. 286 § 1 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Z uwagi na powyższe, ze względu na obecnie rozpatrywaną skargę J. M. z dnia 27 maja 2015 r. - kontroli Sądu obecnie podlega działalność PINB w Z. pod kątem ustalenia jego bezczynności w czasie następującym po wydaniu w/w wyroku WSA w Krakowie. Jak wynika z akt sprawy, dążąc do wykonania zaleceń w/w wyroku WSA w Krakowie, w dniu 8 sierpnia 2013 r. PINB w Z. wydał decyzję w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Za pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. (data wpływu do organu, czyli PINB w Z.: 14 czerwca 2013 r.) WSA w Krakowie doręczył PINB w Z. odpis prawomocnego wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. wraz z uzasadnieniem oraz zwrócił akta administracyjne. Z tego wynika, że z upływem 15 lipca 2013 r. kończył się termin jednego miesiąca do wydania decyzji przez PINB w Z. według zaleceń WSA w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB /Kr 9/13. Jak to już było podniesione, PINB w Z. wydał decyzję w dniu 8 sierpnia 2013 r., a więc nie zachowując terminu wyznaczonego przez Sąd. Jest to pierwsza bezczynność organu w kontrolowanej sprawie, której zaistnienie nałożyło się na późniejszą ocenę kolejnego braku aktywności organu I instancji w czasie. Od tej decyzji PINB w Z. zostało wniesione odwołanie do WINB w K.. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2014 r. WINB w K. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2014 r. Następnie WINB w K. wydał decyzję z dnia 23 kwietnia 2014 r. Od tego dnia, tj. od dnia 23 kwietnia 2014 r. - PINB w Z. nie podjął żadnych czynności w prowadzonym postępowaniu i nie powiadomił strony o przyczynach zwłoki aż do dnia 10 czerwca 2015 r., w którym decyzją nr [...] PINB w Z. umorzył postępowanie administracyjne w powyższej sprawie i w ten sposób zakończył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że dla oceny aktywności/bezczynności organu I instancji jest oczywiście istotny termin zwrotu akt od organu II instancji, aby w oparciu o nie organ I instancji mógł procedować dalej. Jak wynika z akt sprawy akta te wróciły w dniu 18 sierpnia 2014 r. A zatem bezczynność PINB w Z. należy oceniać mając na uwadze termin zwrotu przez organ II instancji przedmiotowych akt sprawy w dniu 18 sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 22 marca 2015 r. J. M. wniósł skargę do WINB w K. na bezczynność PINB w Z.. W odpowiedzi na w/w skargę stanowiącą proceduralny odpowiednik zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - WINB w K. wydał postanowienie z dnia 13 maja 2015 r. nr [...], w którym organ ten uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył PINB w Z. dodatkowy termin rozpatrzenia przedmiotowej sprawy do dnia 15 lipca 2015 r. Wcześniej pismem z dnia 27 marca 2014 r. WINP w K. zwrócił się do PINB w Z. o przesłanie wyjaśnień oraz kserokopii rozstrzygnięć istotnych dla sprawy. Ponieważ w ustawowym terminie nie wpłynęła odpowiedź na w/w pismo WINB w K., organ ten monitem z dnia 24 kwietnia 2015 r. zwrócił się raz jeszcze o przekazanie w trybie pilnym wyjaśnień. W dniu 7 maja 2015 r. na dziennik podawczy WINB w K. wpłynęło z PINB w Z. pismo z dnia 5 maja 2015 zawierające wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. Odnosząc powyższe ustalenia do obowiązującego stanu prawnego Sąd zauważa, że stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Kontrolowana sprawa wymagała, jak wynika z akt sprawy, przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w związku z czym jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca W myśl art. 36 k.p.a. "§ 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. § 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu". Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji lub innego aktu w przewidzianym prawem terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, zachodzi wówczas prawna bezczynność organu. Jak wskazano bowiem wyżej, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Na zasadzie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2). Z powyższego wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. W konsekwencji, podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. W realiach kontrolowanej sprawy, czyli sprawy bezczynności PINB w Z. - nie budzi zatem wątpliwości, że na organie ciążył obowiązek załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca. Nie jest zadaniem Sądu przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność organu wypowiadanie się co do meritum sprawy, jednak bezczynność organu niewątpliwie posiada związek z wykładnią norm postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego na tle wymagającego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W przypadku kontrolowanej bezczynności PINB w Z. mamy do czynienia ze stanem faktycznym sprawy wymagającym wyjaśnienia. Sąd zauważa, że nawet taki charakter sprawy, wymagający prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie uwalnia organów administracji publicznej od zachowywania i przestrzegania w/w terminów określonych ustawą a nadto organy te mają prawną możliwość skorzystania z postanowień art. 36 k.p.a., czego kontrolowany organ, czyli PINB w Z. nie uczynił. Oceniając przebieg postępowania administracyjnego w czasie Sąd zauważa, że PINB zignorował porządek prawny demokratycznego państwa prawnego w przedmiocie terminów załatwienia sprawy i wydał decyzję w sprawie - posiadając akta sprawy po wydaniu decyzji kasacyjnej przez WINB w K. od dnia 18 sierpnia 2014 r. - dopiero w dniu 10 czerwca 2015 r. a zatem z ponad 9-cio miesięcznym opóźnieniem. Następnie trzeba zauważyć, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego, tj. po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, organ załatwił sprawę, w której zaskarżona została bezczynność. W tych okolicznościach postępowanie sądowe co do zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż w czasie zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej wystąpiły zdarzenia, w następstwie których sprawa ta przestała istnieć. Tym samym nie było możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność na podstawie art. 149 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi określonego działania. Z tego powodu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd postanowił umorzyć postępowanie w zakresie, w jakim dotyczyło ono zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżących. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, zachodzi konieczność dokonania oceny w pozostałym zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 149 p.p.s.a. i ustalenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też rozważyć, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Dostrzec trzeba, że zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie na tle art. 149 p.p.s.a., wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu, mimo, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 884/13 oraz postanowienia NSA: z 6 czerwca 2014 r., II OSK 1386/14; z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, z okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, powołana wyżej strona internetowa). Tak jak Sąd stwierdził dla potrzeb kontrolowanej sprawy, PINB powinien załatwić ją w terminie jednego miesiąca po otrzymaniu akt od WINB w K. w dniu 18 sierpnia 2014 r. Sprawa została załatwiona przez PINB w Z. w dniu 10 czerwca 2015 r. Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie bezczynność organu była dotknięta rażącym naruszeniem prawa o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zaistniały też podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., co uzasadniało uwzględnienie skargi w tej części. Grzywna w wysokości 500 zł została wymierzona PINB w Z. w nawiązaniu do konstytucyjnej zasady proporcjonalności działania władzy publicznej z uwzględnieniem okoliczności, na które powoływał się organ w odpowiedzi na skargę podnosząc trudności kadrowe w codziennym funkcjonowaniu tego organu i dużą ilość spraw do rozpatrzenia. Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały ponad 9 miesięcy na wydanie decyzji przez PINB w Z. nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. Mając na uwadze przedstawione okoliczności i rozważania prawne, orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wniesiony wpis od skargi, orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.