II SAB/Kr 130/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędziowie WSA Aldona Gąsecka - Duda WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi S.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania aktu administracyjnego; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. orzeka o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 3000 (trzy tysiące) zł; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego S.S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 16 czerwca 2016r. S.S. działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) znak: [....] w sprawie dotyczącej wybudowania muru oporowego przez właścicielkę działki nr [....] położonej w J. , zarzucając naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wnosił o: 1/ zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi, 2/ stwierdzenie, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3000 zł, 4/ zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Skarga została poprzedzona złożeniem zażalenia na przewlekłe prowadzenie tegoż postępowania do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB). W skardze podniesiono, że pismem z dnia 30 marca 2012 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli w sprawie wybudowania muru oporowego przez właścicielkę działki nr [....] położonej w J. W odpowiedzi na powyższe organ I instancji przesłał skarżącemu zawiadomienie z dnia 15 maja 2012 r., które w rzeczywistości było decyzją, co potwierdził następnie tutejszy Sąd w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt: II SAB/Kr 169/12 oraz wyroku 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 735/13. W wyniku powyższych wyroków, decyzją nr [....] [....] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] przedmiotową sprawę ponownie skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. , który prowadzi niniejsze postępowanie już prawie dwa lata. Dopiero dnia 6 marca 2015 r. organ I instancji dokonał pierwszej czynności tj. oględzin przedmiotowej działki, a więc po ponad 8 miesiącach od w/w decyzji MINB w K. o przekazaniu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. W protokole tym organ jednoznacznie stwierdził, iż właścicielka działki nr [....] wybudowała mur oporowy, a tym samym sprawa mogła być natychmiast rozstrzygnięta, do czego obligują organ przepisy prawa budowlanego. Zamiast tego, organ dokonał ponownych oględzin w [....] 2015 r. oraz w [....] 2015 r. mnożąc bezzasadnie kolejne czynności, które nic nowego nie wniosły do sprawy i dopiero po kolejnych prawie trzech miesiącach od trzecich oględzin wydał postanowienie z dnia 16 października 2015 r., na mocy którego zobowiązał właścicielkę działki nr [....] do przedstawienia stosownych dokumentów w terminie do 31 marca 2016 r. Termin ten minął, a organ go wydłużył właścicielce działki nr [....] o kolejny okres na przedstawienie przedmiotowych dokumentów, przedłużając jednocześnie termin zakończenia sprawy do dnia 30 czerwca 2016 r. Zaniechał jednak podania szczegółowych motywów takiej decyzji. W/w okoliczności jednoznacznie wskazują, iż organ prowadzi niniejsze postępowanie w sposób przewlekły, czego przykładem są następujące okresy: - 8 miesięcy od wydania decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia do pierwszej czynności tj. oględzin w marcu 2015, * 4 miesiące od oględzin w kwietniu 2015 do kolejnej czynności tj. oględzin w sierpniu 2015 r., * 2,5 miesiąca od oględzin w sierpniu 2015 r. do następnej czynności tj. postanowienia z 16 października 2015 r., * 6 miesięcy dla właścicielki działki nr [....] na przedłożenie stosownych dokumentów, który następnie został przedłużony o kolejne 3 miesiące. Skarżący wniósł zażalenie do protokołu na bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji, na co [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [....] z dnia 20.05.2016 r. odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. dodatkowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. Niewątpliwie z racji wyżej wskazanych organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania naruszając wszelkie możliwe terminy wskazane w kodeksie postępowania administracyjnego, bowiem wniosek w przedmiotowej sprawie złożony został w 2012 r., a obecnie PINB w S. zajmuje się nią od prawie 2 lat, choć już wcześniej prowadził w tej sprawie postępowania. Nie sposób więc uzasadnić racjonalnie potrzebę tak długiego rozpatrywania nieskomplikowanej sprawy, gdzie organ I instancji dokonał już protokolarnego stwierdzenia, iż właścicielka działki nr [....] wybudowała mur oporowy na spornym gruncie. Co więcej, pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu są wielomiesięczne przerwy, a termin wskazany właścicielce działki nr [....] w J. na przedłożenie dokumentów jest zdecydowanie zbyt długi i bezzasadnie wydłużany. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż złożona skarga na bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszym przypadku nie znajduje uzasadnienia. Niewątpliwie bowiem PINB w S. nie pozostawał w bezczynności, skoro prowadził wskutek sygnalizacji stron, dodatkowe czynności dowodowe dotyczące badanego obiektu, jak również wskutek wniosków stron o zbyt krótkim terminie na zapoznanie się z aktami prowadzonego postępowania, w celu wyrażenia swych wniosków i zastrzeżeń,- prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organu Państwa, chcąc uczynić tym samym zadość przepisom k.p.a. Taka sekwencja prowadzonego postępowania jest prawidłowa, a do opóźnienia rozpoznania kwestii badanego obiektu przyczynił się sam skarżący, odwołując się od wydanego w sprawie zawiadomienia PINB w S. , jak również w toku ponownie rozpoznawanej sprawy wnosząc o przesyłanie przez organ kopii akt celem zapoznania się i wnoszenia zastrzeżeń co do zebranego materiału dowodowego w badanej sprawie, żądając jednocześnie dodatkowych oględzin obiektu. Dodatkowo skarżący podejmował i nadal podejmuje szereg działań, które można wręcz ocenić jako obstrukcyjne, np. składanie wniosków o przedłużenie terminów wyznaczonych na zapoznanie się z aktami sprawy z powołaniem się na dużą odległość miejsca wykonywania działalności od siedziby Inspektoratu czy skierowanie do PINB w S. w ostatnim dniu terminu wyznaczonego na ostateczne zapoznanie się z materiałami postępowania i ostateczne zajęcie stanowiska przez strony pisma zawierającego szereg wniosków dowodowych. Na marginesie zaznaczono, że wspomniane wnioski dowodowe w opinii PINB zmierzały jedynie do przedłużenia postępowania, gdyż ich charakter przesądzał o tym, że ich przeprowadzenie nie wniosłoby do sprawy żadnych dodatkowych treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a." – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy przedstawić sekwencję zdarzeń, jakie miały miejsce. Otóż dnia 3 kwietnia 2012r. wpłynął wniosek S.S. o przeprowadzenie kontroli w sprawie wybudowania muru oporowego przez J.Z. We wniosku znalazło się również żądanie rozbiórki muru oporowego i wywozu całej ziemi, którą nawieźli państwo Ż. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w zawiadomieniu z dnia 24 kwietnia 2012r. poinformował o przeprowadzeniu kontroli, która miała nastąpić 11 maja 2012r. W wyznaczonym dniu, PINB dokonał kontroli muru betonowego. Dnia 15 maja 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał w zawiadomieniu za bezzasadną. Skargę S.S. Na to zawiadomienie w dniu 28 maja 2012r. S.S. złożył odwołanie do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z dniem 12 czerwca 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał organowi wyższej instancji odwołanie S.S. W dniu 26 czerwca 2012r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego również w zawiadomieniu uznał odwołanie za bezzasadne. Skarżący wezwał w dniu 11 lipca 2012r. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wydanie decyzji w sprawie złożonego w dniu 28.05.2012 r. odwołania, a nie zawiadomienia. Dnia 14 sierpnia 2012r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił [....] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wyznaczenia dodatkowego terminu rozpatrzenia sprawy. W dniu 12 września 2012r. wpłynęła skarga na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił niewłaściwe rozpatrzenie odwołania z dnia 28.05.2012r. W dniu 15 stycznia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok, w którym zobowiązywał organ odwoławczy do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym dnia 28.05.2012r. Postanowieniem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 9 kwietnia 2013 r. zdecydowano o niedopuszczalności odwołania z dnia 28.05.2012 r na które to postanowienie S.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w dniu 6 sierpnia 2013r. Decyzją [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2014 r. uznano zawiadomienie o bezzasadności skargi za decyzję i uchylono ją w całości oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 7 października 2014r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił akta postępowania organowi niższej instancji. Od tego momentu należy zatem ocenić czynności prowadzone przez organ I instancji. Dnia 12 lutego 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zmiany sposobu budowy muru betonowego i zawiadomił o wyznaczonych oględzinach. W dniu 6 marca 2015 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono wybudowanie muru oporowego oraz sporządzono protokół oględzin. W dniu 19 marca 2015r. J.Z. złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownych oględzin na działce nr [....] w związku ze zmianą stanu faktycznego od dnia 6.03.2015r. Pismem z dnia 24 marca 2015 r. PINB zawiadomił o przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Dnia 17 kwietnia 2015r. dokonano ponownych oględzin muru betonowego. Ustalono, że pomiary wcześniej ustalonych wysokości się zmieniły. Sporządzono protokół oględzin, w którym była mowa o "murze betonowym" i do którego dołączono materiał fotograficzny i szkic stanu obiektu oraz terenu. W dniu 19 maja 2015r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami i wniesienia wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania pisma, które zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 21 maja 2015r. W dniu 25 maja 2015r. S.S. złożył skargę do organu, domagając się przyspieszenia załatwienia sprawy. Natomiast jego pełnomocnik pismem z dnia 26 maja 2015r. wniósł o przedłużenie terminu do załatwienia sprawy do dnia 15 czerwca 2015r. W dniu 3 czerwca 2015r. PINB przedłużył termin o 14 dni od otrzymania pisma, które to zawiadomienie pełnomocnik odebrał w dniu 17 czerwca 2015r. W dniu 22 czerwca 2015r. S.S. złożył skargę do organu, domagając się przyspieszenia załatwienia sprawy. Pismem z dnia 26 czerwca 2015r. pełnomocnik S.S. w jego imieniu poinformował, że nie zgadza się on z ustaleniami protokołu i wnosi o przeprowadzenie ponownych oględzin. W dniu 20 lipca 2015r. miał miejsce monit organu wyższej instancji w zakresie wyjaśnienia przez PINB toku postępowania. W dniu 22 lipca 2015r. PINB zawiadomił o przeprowadzeniu ponownego dowodu z oględzin w dniu 7 sierpnia 2015r. Postanowieniem z tej samej daty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zdecydował o ustanowieniu nowego terminu załatwienia sprawy (dwa miesiące)z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, podkreślając jednocześnie, że nie był bezczynny. Przekazał także wyjaśnienia do organu wyższego stopnia wraz z załącznikami. W dniu 31 lipca 2015r. wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego kwestionujące wynik poprzednich oględzin. Dnia 7 sierpnia 2015r. przeprowadzono ponowne oględziny, z których sporządzono protokół, w którym jest mowa o "murze betonowym". Dnia 11 sierpnia 2015r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie o odmowie wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy przedmiotowej. W dniu 30 września 2015r. PINB zawiadomił strony o ponownej możliwości zaznajomienia się z aktami w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Pełnomocnik skarżącego otrzymał zawiadomienie w dniu 5 października 2015r. Skargą z dnia 24 września 2015r. S.S. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nieustalenie czy mur oporowy posiada projekt i mapę projektową, która to skarga wpłynęła w dniu 12.10.2015r. Złożył też skargę do organu wyższej instancji, którą [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał organowi niższej instancji celem rozpatrzenia w dniu 5.10.2015r. (data wpływu). S.S. pismem z dnia 12.10.2012r. (data wpływu) wskazał m.in. że właścicielką działki sąsiedniej jest J.Z. Pełnomocnik S.S. pismem z dnia 14 października 2015r.(data wpływu) podtrzymał wszystkie wnioski do tej pory skierowane wraz z twierdzeniem, że mur jest murem oporowym, wniósł o przesłuchanie stron oraz wskazał, że wyznaczony termin na zapoznanie się z aktami jest w realiach sprawy zbyt krótki. W dniu 16 października 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu, wskazując na podstawę prawną, a to art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał przedłożenie przez J.Z. do dnia 31.03.2016r. dokumentów, m.in. 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością i projekt zagospodarowania działek nr ewid. [....] i [....] , wskazując na konsekwencje niezłożenia w postaci zakazu rozbiórki. Pismo J.Z. odebrała w dniu 23.10.2015r. W dniu 23 marca 2016r. (data wpływu) J.Z. zwróciła się o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy oraz wniesienie ewentualnych wniosków, wskazując, że nie jest w stanie w tak krótkim czasie zebrać odpowiednich dokumentów, oraz że błędnie zakwalifikowano mur jakom oporowy. W odpowiedzi na to PINB w dniu 4 kwietnia 2016r. wezwał wnioskującą o podanie terminu, kiedy będzie mogła złożyć dokumenty – w terminie 7 dni, które to pismo otrzymała w dniu 15 kwietnia 2016r. Pismem z dnia 22 kwietnia 2016r. J.Z. poinformowała, że nie jest w stanie zapoznać się z aktami prowadzonej sprawy w związku z wyjazdem do [....] oraz że nie złoży dokumentów; zatem wnosi o wyznaczenie terminu do końca stycznia 2017r. W miedzy czasie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 7 kwietnia 2016r. zwrócił się o przesłanie wyjaśnień w związku z kolejnym zażaleniem z dnia 3.03 2016r. S.S. na niezałatwienie przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sprawy muru. Postanowieniem z 27 kwietnia 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie, wyznaczając nowy termin do 30.06.2016r. W dniu 25 maja 2016r. (data wpływu) J.Z. wskazała na brak podstaw do żądania od niej dokumentacji i na konieczność oparcia się na ustaleniach poczynionych przez organ w czasie oględzin. Organ wyższej instancji postanowieniem z dnia 20 maja 2016r. (data wpływu 30 maja 2016r.) zdecydował o odmowie wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 37 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia S.S. z dnia 03.03.2016r. na niezałatwienie w kodeksowym terminie przez organ sprawy. Organ ten nie uznał, że postępowanie toczy się rażąco przewlekle. W dniu 16 czerwca 2016r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga na bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 23 czerwca 2016r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami w terminie 7 dni oraz wezwał do złożenia wyjaśnień na piśmie przez J.Z. W tym samym dniu PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego o przesłanie aktualnej kopii mapy ewidencyjnej. W dniu 4 lipca 2016r. (data wpływu) pełnomocnik S.S. złożył pismo o ponowne przesłuchanie stron postępowania ( S.S. i T.S. ) na okoliczności związane z istnieniem muru oporowego oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu badania ukształtowania terenu, oraz o niewydawanie decyzji do czasu rozpoznania wniosku o przesłanie kopii z akt sprawy. W tym samym dniu wpłynęło pismo pełnomocnika J.Z. kwestionujące twierdzenia o istnieniu muru oporowego i wnoszące o wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, dołączające zdjęcia obrazujące stan faktyczny rozpoznawanej sprawy. W dniu 11 lipca 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podjął decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W decyzji powołano się na przeprowadzone oględziny oraz na kopię decyzji PINB w S. z 14.10.2010r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, która zalegała w aktach od dnia 11 maja 2012r. Wskazano również, odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącego co do zbyt krótkich terminów do zapoznania się z aktami sprawy i uznając, że nie ma powodu do kolejnego przedłużenia, że materia sprawy nie jest skomplikowana w stopniu ponadprzeciętnym. W opisanym powyżej przebiegu sprawy skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie jednakże należy wskazać, że w dniu 11 lipca 2016r. została wydana decyzja kończąca postępowanie przed organem I instancji. Tym samym na dzień wniesienia skargi żądanie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego było zasadne, natomiast w chwili wydawania niniejszego rozstrzygnięcia było już bezprzedmiotowe. Stąd też w tym zakresie postępowanie ulega umorzeniu w oparciu o art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. Jednakowoż istnieją nadal przesłanki do orzekania w sprawie. Jak to wskazuje Bogusław Dauter w Komentarzu do art. 149 P.p.s.a. (publ. Lex/el.): "Treść art. 149 § 1 P.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę". Taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, a więc zachodzi konieczność zbadania, czy miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. W ocenie Sądu można zarzucić skutecznie organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie - bezczynność postępowania. Jak to słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 marca 2016 r. ( I OSK 2567/15, LEX nr 2036047): "Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, kiedy z reguły nie dochodzi do załatwienia sprawy, ale z uwagi na podejmowanie czynności procesowych niezmierzających ku temu, a więc najczęściej tzw. czynności pozornych, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy". Tak z uwagi na treść skargi, jak i obiektywne fakty w sprawie, okres, od którego należy badać postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. to okres od momentu przekazania akt PINB przez organ wyższej instancji w dniu 7.10.2014r. czyli okres, kiedy zostało wyjaśnione, jaki charakter ma prowadzone postępowanie, a w każdym razie, że nie ma charakteru skargowego. Nie należy jednak tracić z pola widzenia, że wniosek, który zapoczątkował właściwe postepowanie, wpłynął do organu w dniu 3 kwietnia 2012r., zaś 11 maja 2012r. zostały przeprowadzone w sprawie I oględziny. Niemniej biorąc pod uwagę okres od zwrotu akt, to jest od 7.10.2014r. - tutaj Sąd dostrzega pierwszy okres braku jakichkolwiek czynności, albowiem do momentu formalnego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (12.02.2015r.) upłynęły 4 miesiące i nie jest znana przyczyna tej zwłoki. W dalszym toku organ prowadził postępowanie do momentu 3-cich oględzin w dniu 17 kwietnia 2015r. Po oględzinach, dopiero w dniu 19 maja 2015r. organ zawiadomił strony o możliwości zaznajomienia się z aktami i nie jest zrozumiałym, dlaczego nie uczyniono tego od razu po oględzinach. Zatem można uznać, że miał tu miejsce miesiąc braku działania. Kolejna taka niczym nieusprawiedliwiona przerwa zaistniała po czwartych oględzinach w dniu 11 sierpnia 2015r., kiedy to znowu organ zawiadomił strony o możliwości zaznajomienia się z aktami w dniu 30 września 2015r. Okres bezczynności trwał więc przez 1,5 miesiąca. W dniu 16 października 2015r. organ wydał postanowienie zobowiązujące J.Z. do przedłożenia dokumentów w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w terminie do 31 marca 2016r. Z postanowieniem tym związany jest najdłuższy okres przewlekłości. Bowiem po upływie tego terminu strona zobowiązana wnosiła o jego formalne przedłużenie, dążąc w istocie do przewleczenia postępowania. Złożyła bowiem wprawdzie wniosek twierdząc, że nie może zebrać dokumentów, ale nie uprawdopodobniła w żaden sposób, że się o to stara, co jest szczególnie widoczne w kontekście tego, że złożyła wniosek zaledwie na kilka dni przed upływem terminu. Co więcej, na wezwanie organu o podanie przez nią, kiedy przedłoży dokumenty, wskazała, że wyjeżdża do [....] i że nie jest w stanie zapoznać się z aktami sprawy, zaś powrót planuje w dniu 30 grudnia 2016r. W związku z tym wnosiła o wyznaczenie terminu do końca stycznia 2017r. Wobec takiego obrotu sprawy organ winien był niezwłocznie albo zachować się zgodnie z tym, co zapowiedział stronie jako rygor nieprzedłożenia dokumentów, albo zrezygnować z wdrożonego trybu ( co zresztą uczynił później). W tej sytuacji brak działania po dniu 31 marca 2016r. do dnia wydania decyzji jawi się jako niczym nieuzasadnione niedziałanie organu, zaś wyznaczanie w dniu 27 kwietnia 2016r. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy nie miało żadnego uzasadnienia. Do chwili wniesienia skargi brak działania miał miejsce przez okres 3-ch miesięcy. Jednakże należy rozpatrywać też sprawę w sposób jeszcze dalej idący. Mianowicie w świetle ostatecznej rezygnacji z trybu postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, co znalazło wyraz w decyzji umarzającej postępowanie z dnia 11 lipca 2016r, należy zapytać o celowość podjęcia postanowienia z dnia 16 października 2015r. co do zobowiązania J.Z. do przedłożenia dokumentów, skoro ostatecznie nie kontynuowano postępowania w tym kierunku. Nie wchodząc w żadnym razie w meritum sprawy, należy zatem zapytać, dlaczego decyzji o wyborze takiego rozstrzygnięcia ( z pominięciem trybu z art. 48 Prawa budowlanego) nie podjęto w październiku 2015r. po zwrocie akt do rozpoznania przez MINB. Przy takim oglądzie sprawy brak właściwych czynności miałaby miejsce począwszy od dnia 16.10.2015r. do chwili wniesienia skargi, czyli przez okres 8 miesięcy. Po dniu 16.10.2015r. organ bowiem nie przeprowadził żadnego dowodu ani nie podjął żadnej czynności prowadzącej efektywnie do załatwienia sprawy, poprzestając na dotychczas przeprowadzonych dowodach z oględzin. Na tym jednak nie koniec, bowiem co do wspomnianych oględzin w liczbie 4, to można założyć, że pierwsze oględziny z 2012r. należało powtórzyć po właściwym wszczęciu postępowania w roku 2014. Niemniej dlaczego konieczne były kolejne oględziny które organ przeprowadzał na wniosek stron – nie sposób zgłębić. Pierwsze bowiem oględziny po wszczęciu sprawy w roku 2014 zostały przeprowadzone w dniu 6 marca 2015r. Już w kilkanaście dni po ich odbyciu (w dniu 19 marca 2015r.) wpłynął wniosek J.Z. o przeprowadzenie ponownych oględzin, z argumentacją, że od czasu poprzednich oględzin stan faktyczny na działce uległ zmianie /k.32/. Niemniej strona nie wskazała nawet, na czym polegał ten zmieniony stan. Z kolei po następnych odbytych oględzinach ( w dniu 17 kwietnia 2015r.), to skarżący wskazał, że nie zgadza się z ustaleniami protokołu oględzin z uwagi na złe pomiary i wnosi o ponowne oględziny, do czego organ się przychylił. Można zatem zasadnie zapytać, dlaczego nie przeprowadzono pomiarów od razu w sposób prawidłowy? Jak z powyższego wynika, prowadzenie trzykrotnych oględzin było spowodowane brakiem staranności organu tak w sporządzaniu pomiarów, jak i w pochopnym uwzględnieniu wniosku strony ( podanego bez uzasadnienia). W tej sytuacji można stwierdzić, biorąc pod uwagę treść wydanej decyzji kończącej postępowanie w I instancji, że sprawa powinna się zakończyć na przeprowadzeniu jednokrotnych, najwyżej dwukrotnych oględzin, skoro pozostałych wniosków dowodowych organ nie uwzględniał. Nie sposób zatem wyjaśnić, dlaczego trwała ona od października 2014r. przez okres roku i 8 miesięcy (do wniesienia skargi). Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego - powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do tego okresu nie wlicza się terminów dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania lub okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jak to wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. IV SA/Wa 2143/12, LEX nr 1326625: "Wskazane w art. 35 § 3 k.p.a. terminy znajdują również zastosowanie do rozstrzygnięcia sprawy, stanowiącej kontynuację postępowania po wyroku uchylającym wydaną w sprawie decyzję. Termin określony w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. stanowi ogólną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby dochować terminów zakreślonych w kodeksie, jak również załatwić sprawę w jak najkrótszym terminie. Działanie "bez zbędnej zwłoki" należy rozumieć jako zakaz nieuzasadnionego powstrzymywania się od załatwienia sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w działaniu. Termin miesięczny i dwumiesięczny należy natomiast traktować jako terminy maksymalne, w których jeśli nie zachodzą przyczyny uzasadniające zwłokę należy załatwić sprawę (...)". Dostrzec należy, że terminy kodeksowe nie zostały w żadnym zakresie zachowane; co więcej, na przestrzeni od października 2014r. organ wydał postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy tylko dwukrotnie: w dniu 22 lipca 2015r. oraz w dniu 27 kwietnia 2016r. W każdym z tych przypadków organ II instancji wydawał postanowienie o odmowie wyznaczenia PINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, co nie odnosiło żadnego skutku. Przy takim ujęciu nie sposób nadto nie przyjąć, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Organ bowiem, przy wyborze takiej optyki prowadzenia sprawy (poprzestaniu ostatecznie na oględzinach) powinien zakończyć postępowanie najdalej po drugich oględzinach w kwietniu 2015r. Wyznaczając niezwłocznie po oględzinach termin na zapoznanie się z aktami, wydanie decyzji mogło nastąpić do czerwca 2015r. Sam organ stwierdza zresztą w uzasadnieniu decyzji z 11 lipca 2016r, że sprawa nie była w jego ocenie ponadprzeciętnie skomplikowana. Przypomnieć należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2016r. II SAB/Ol 18/16, LEX nr 2054445: "Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy". Oczywiście w sprawie dotyczącej bezczynności Sąd administracyjny nie będzie się wypowiadał, czy stanowisko organu w kwestii odstąpienia od stosowania trybu z art. 48 Prawa budowlanego było prawidłowe, czy też nie. Natomiast jeśli zdaniem organu I instancji tryb ten ostatecznie nie przystawał do realiów niniejszej sprawy, to przedłużanie postępowania po kwietniu/maju 2015r. nie powinno mieć miejsca. W tej sytuacji tak brak staranności w działaniu ( trzykrotne oględziny) jak i zwlekanie przez rok z wydaniem decyzji przy stosowaniu działań zastępczych, które nie okazały się potrzebne do wydania decyzji, należy ocenić jako rażące naruszenie przez organ swoich obowiązków wynikających z k.p.a. Odpowiadając na uwagi organu zamieszczone w odpowiedzi na skargę, warto zauważyć, że argumenty mające usprawiedliwiać brak podejmowania decyzji, związane z żądaniem przez skarżącego kopii dokumentów albo składaniem odwołań ( od nieprawidłowych decyzji, jak się okazało) - nie może być żadną miarą poczytane jako działania prowadzące do przedłużenia postępowania. Zwłaszcza kwestia składania środków zaskarżenia jest prawem stron nie podlegającym kwestionowaniu w kontekście ustalania bezczynności czy przewlekłości. Natomiast należy zauważyć, że Sąd nie uwzględnił w ogóle kwestii czasu trwania postępowania w okresie złożenia odwołania i następnie skargi do WSA i nie zarzuca żadnych okoliczności z tym związanych organowi I instancji. Nie może też wpłynąć na zmianę tej oceny podnoszony przez organ fakt składania wniosków dowodowych przez skarżącego. Organ bowiem i tak tych dowodów nie przeprowadzał. Co do wniosków o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami, to takich wniosków nie było po październiku 2015r, były one bowiem związane z przeprowadzeniem oględzin. Warto dodać, co już miało miejsce przy okazji omawiania czynności, że po dwóch ostatnich oględzinach organ wyznaczał termin na zapoznanie się z aktami po miesiącu i dłużej od ich przeprowadzenia, co nie może znaleźć aprobaty. Nadto, wniosek strony podlega ocenie i nie musi być honorowany, jeśli brak ku temu stosownych przyczyn. Skoro zatem skarżący był za każdym razem obecny w trakcie oględzin osobiście, to wniosek pełnomocnika o przedłużenie możliwości zapoznania się z aktami, gdzie chodzi tak naprawdę o zapoznanie się z protokołem oględzin, nie musiał być koniecznie uwzględniony, zwłaszcza przy przesyłaniu pełnomocnikowi odpisu protokołu. Prawdą jest natomiast, że skarżący nieustannie w toku sprawy składał skargi do PINB bądź do organu przełożonego domagając się szybszego załatwienia sprawy, co jednak w niczym nie zmieniło sposobu procedowania. Wobec uznania, że w sprawie miała miejsce rażąca bezczynność w jej załatwieniu, należało orzec o grzywnie określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Jak to bowiem wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r., I SAB/Wa 258/16, LEX nr 2089822 "Wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. są dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a.". Taka sytuacja w ocenie Sądu miała miejsce w niniejszej sprawie, skoro, powtórzmy, w sprawie przed jej rozstrzygnięciem konieczne zdaniem organu było jedynie przeprowadzenie oględzin, a trwała ona ( licząc tylko od października 2014r.) rok i 8 miesięcy. W tej sytuacji należało też wymierzyć grzywnę, kierując się w tym przypadku jej rolą prewencyjną na przyszłość, skoro decyzja w I instancji została już wydana przez PINB na dzień orzekania w niniejszej sprawie. Wymaga przy tym podkreślenia, że " o uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Sąd, uwzględniając skargę, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2015 r., IV SAB/Wa 151/15, LEX nr 2086021 ). Co do wysokości grzywny, to zasadnym w ocenie Sądu było wymierzenie jej w kwocie 3000 zł, która to wysokość mieści się w ramach zakreślonych przepisem art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w dolnej strefie wyznaczonej przez ten przepis. Natomiast chodziło też o to, aby jej wymiar nie był jedynie symboliczny, aby stanowiła ona skuteczne remedium na przyszłość dla wystrzegania się przyjmowania podobnego bezkoncepcyjnego i w efekcie przewlekłego procedowania w sprawie. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, a o kosztach w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.