II SAB/Kr 135/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi J. R. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Skała w rozpoznaniu skargi strony w sprawie znak RS.6331.1.6.2021 postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. II SAB/Kr 135/25 UZASADNIENIE 3 czerwca 2025 r. J. R. wywiódł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Skała polegającą na niezałatwieniu do 10 maja 2025 r. jego skargi z 10 kwietnia 2025 r. na brak otrzymania zawiadomienia o terminie wyznaczonych na 23 kwietnia 2025 r. oględzin z udziałem hydrogeologa i geodety na działkach nr [...] i nr [...] (RS.6331.1.6.2021), wnosząc przy tym o: 1) stwierdzenie bezczynności, 2) zobowiązanie do załatwienia skargi w terminie 14 dni; 3) zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. Skarżący wskazał, że o terminie oględzin dowiedział się grzecznościowo od M. R. (strona postępowania, współwłaścicielka działki nr [...], zamieszkała pod tym samym adresem). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Skała wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że: - nadane 2 kwietnia 2025 r. do J. R. zawiadomienie o oględzinach odebrała 16 kwietnia 2025 r. M. R. jako dorosły domownik; - 15 kwietnia 2025 r. przekazał skargę według właściwości do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w Skale, o czym powiadomiono skarżącego; - Rada Miejska w Skale najpierw przedłużyła do 6 czerwca 2025 r. termin rozpatrzenia skargi z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (uchwała nr XIV/147/25 z dnia 24 kwietnia 2025 r.), a następnie stwierdziła, że skarga jest bezzasadna (uchwała nr XV/157/25 z dnia 29 maja 2025 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zakres właściwości sądów administracyjnych uregulowany jest w art. 3 § 2 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 , zwanej dalej "p.p.s.a."). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Natomiast nie są właściwe w sprawach określonych w art. 5 p.p.s.a. (w pkt 1 – 5 wymieniających rodzaje spraw wyłączonych spod właściwości sądów administracyjnych). Z powyższego zatem wynika, że działania organów administracji publicznej (podmiotów wykonujących zadania publiczne), którego nie można sklasyfikować jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a., nie podlega kontroli sądowej, a podjęte próby jej zainicjowania poprzez złożenie skargi nie mogą być skuteczne. W przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119 zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzona być może tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 24.02.2021 r., sygn. I FSK 1261/20 : "Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach dotyczących postępowania skargowego określonego w Dziale VIII k.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (przykładowo wyrok z 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1578/10 oraz postanowienia: z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 3074/12, z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13, z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1955/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3207/17, z 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2896/18). Postępowanie to posiada pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego - jako że jest ono jednoinstancyjne i nie ma w nim stron w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Działania podejmowane przez organ w ramach postępowania skargowego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim zaś w postępowaniu tym nie zapadają rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego, który jest tylko zawiadamiany (informowany) o sposobie załatwienia skargi (art. 238 § 1 k.p.a.). Odnosząc się do powyższego, przede wszystkim należy wskazać, że jeśli skarga została złożona w sprawie indywidualnej, to albo wszczyna postępowanie administracyjne w sposób wskazany w art. 233 k.p.a., albo jest pismem w toku toczącego się postępowania administracyjnego wymagającym nadania mu odpowiedniego biegu, stosownie do art. 234 k.p.a. lub art. 235 k.p.a. Zgodnie z art. 233 k.p.a. "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Zgodnie natomiast z art. 234 pkt 1 k.p.a., "w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu". (...) Powyższe wskazuje na specyficzny charakter skargi indywidualnej złożonej przez stronę w toku postępowania jurysdykcyjnego, która jako czynność procesowa w formie skargi strony podlega rozpatrzeniu na zasadach postępowania, w ramach którego została złożona. W takim przypadku pismo procesowe strony toczącego się postępowania administracyjnego (nazwane skargą) podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, w zależności od jego treści i odpowiednio do stadium postępowania, w którym zostało złożone: albo jako wniosek (np. o wyłączenie organu lub jego pracownika) albo jako środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) lub jako innego rodzaju pismo procesowe np. jako stanowisko strony w sprawie odnośnie określonych czynności lub toku postępowania. Jeżeli zatem skarga strony dotyczy określonej czynności procesowej organu w toku postępowania, a regulujące je przepisy nie przewidują stosownych środków zaskarżenia takiej czynności, organ winien odnieść się do treści tej skargi w ramach rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie, od którego stronie przysługiwać będzie stosowny środek odwoławczy. Jeżeli bowiem w art. 142 k.p.a. stanowi się, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, to tym bardziej czynność procesową organu niebędącą postanowieniem, na którą strona złożyła skargę, można zaskarżyć też tylko w odwołaniu od decyzji, w której organ powinien odnieść się do treści skargi. Stronie w takim przypadku nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na taką czynność, gdyż wyłącza to art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że kontroli sądowej podlegają również inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, "z wyłączeniem" aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy wymienionych ustaw. Stronie nie przysługuje także skarga na bezczynność w rozpoznaniu skargi strony na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dokonując wykładniart. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., należy mieć względzie, że w oparciu o ten przepis kontrolą są objęte bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących jedynie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków stron, co wyklucza możliwość złożenia skargi do sądu na bezczynność w zakresie rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 234 pkt 1 k.p.a., gdyż ze swej istoty będąca przedmiotem skargi czynność w toku postępowania nie kształtuje uprawnień lub obowiązków stron w powyższym rozumieniu, skoro stanowi jedynie element toczącego się postępowania jurysdykcyjnego, a tym samym nie może mieć miejsca bezczynność organu w zakresie rozpoznania skargi, jeżeli postępowanie to nie uległo jeszcze zakończeniu i nie doszło jeszcze do żadnego rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków stron (stronie przysługuje natomiast skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako takiego po myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W ten sposób ustawodawca w przypadku skargi w toku postępowania jurysdykcyjnego na określone czynności organu nie tylko zobligował organ prowadzący to postępowanie do rozpoznana skargi w ramach tego postępowania, lecz jednocześnie stworzył możliwość zaskarżenia prawidłowości ustosunkowania się do takiej skargi przez organ w ramach środka odwoławczego od rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Reasumując: art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi złożonej przez stronę w trybie art. 234 pkt 1 k.p.a., w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne." Z treści złożonej skargi wynika, że skarżący bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy Skała upatruje w braku otrzymania pisma informacyjnego o przeprowadzeniu wizji w terenie. Skarga została złożona w trybie art. 234 pkt. 1 K.p.a., co wprost zostało wskazane w pkt. 2 pisma skierowanego do Burmistrza Miasta i Gminy Skała z dnia 10 kwietnia 2025 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarga złożona została w ramach prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Skała postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarga strony złożona została w ramach prowadzonego postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, ma do niej zastosowanie art. 234 pkt 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należało, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości sądu administracyjnego, co obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt. I sentencji postanowienia. Konsekwencją odrzucenia skargi jest zwrot uiszczonego wpisu od skargi – a to stosownie do treści art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.