II SAB/Kr 154/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Ł. M. na bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 września 2020 r. l. zobowiązuje Wojewodę do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie wniosku Ł. M. z dnia 3 września 2020 r. - w zakresie punktów 1-5; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. oddala wnioski o przyznanie sumy pieniężnej i nałożenie grzywny; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Ł. M. kwotę 600 zł (słownie: sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Wnioskiem z dnia 3 września 2020 r., nadesłanym drogą elektroniczną do Wojewody Ł. M. zwrócił się o udzielenie odpowiedzi w ramach prawa prasowego i dostępu do informacji publicznej (jak podał zbiera informacje do serii kolejnych tekstów) na następujące pytania: 1. Kiedy (dokładna data) w MUW została zatrudniona p. A. Ś.? 2. Ile wynosiła jej pensja? 3. Kiedy otrzymała pierwsza podwyżkę? 4. Kiedy dostała pierwszy awans? 5. Jak kształtowały się jej zarobki: podwyżki, premie, dodatki itp.? 6. Jak kształtowały się zarobki osób na równorzędnych stanowiskach? 7. Czy stanowisko, na które została przyjęta do pracy w MUW istniało już wcześniej, czy zostało utworzone na potrzeby tego konkretnego konkursu? 8. Czy A. Ś. była jedynym kandydatem w konkursie, po którym rozpoczęła pracę w biurze wojewody? (jeśli nie – ilu było kandydatów?), 9. Ile osób zostało zwolnionych z Biura Wojewody, podczas gdy P. Ć. był Wojewodą? 10. Ile osób z Biura Wojewody zostało przeniesionych do innych wydziałów/na inne stanowiska w tym czasie? Korespondencja została wysłana z adresu e-mail lukaszwkrknews.pl. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 18 września 2020 r. przesłanym na adres email [...], Wojewoda udzielił odpowiedzi na pytania 6-10. W zakresie pytań 1-5 organ podał, że nie jest uprawniony do udzielenia na nie odpowiedzi. Dodał, że zastępca dyrektora Biura Wojewody z dniem 17 września 2020r. została odwołana z tego stanowiska. Korespondencją nadesłaną w tym samym dniu drogą elektroniczną Ł. M. podniósł, że nie widzi przeszkód, z powodu których nie udzielono mu odpowiedzi na pozostałe pytania. Podał, że pytanie o zarobki i zatrudnienie byłej pracownicy jest zgodne z prawem prasowym i mieści się w zakresie dostępu do informacji publicznej. Nadto zarzucono Wojewodzie naruszenie 14 dniowego terminu do udzielenia odpowiedzi w ramach dostępu do informacji publicznej. Pismem z dnia 21 września 2020 r. znak: [...] Wojewoda udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, że informacja o zatrudnieniu, wynagrodzeniu i przebiegu kariery zawodowej konkretnej osoby fizycznej to wyłącznie informacja ad personam, a taka informacja jest informacją publiczną. Pismem z dnia 28 września 2020 r. Ł. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody, polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 3 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Wojewody w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku do udzielenia informacji publicznej ; 2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000,00 zł.; 5. nałożenie na organ grzywny w wysokości 4.000,00 zł; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa —według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że bezzasadne było powoływanie się przez organ na okoliczność, że A. Ś. nie jest pracownikiem Urzędu Wojewódzkiego, bowiem w dacie wpłynięcia wniosku o udostepnienie informacji publicznej była jeszcze pracownikiem urzędu. Z kolei w piśmie z dnia 22 września 2020 r. organ wskazał, że informacja o zatrudnieniu, wynagrodzeniu i przebiegu kariery zawodowej konkretnej osoby fizycznej, to wyłącznie informacja ad personam, a taka informacja nie jest informacją publiczną. Zdaniem skarżącego takie stanowisko jest błędne. Jak to bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w analogicznej sprawie "oczywistym jest, że każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełnią funkcji publicznych. Stwierdzając, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi organ skupił się na ich "osobowym" aspekcie, tracąc z pola widzenia opisane okoliczności i nie uwzględniając faktu, że ustawa zawiera inne instrumenty pozwalające na ochronę prywatności" (por. II SAB/Kr 221/19). W przypadku wyspecjalizowanego organu, mającego regularnie do czynienia z tematyką dostępu do informacji publicznej, będącego również organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, nie sposób przyjąć by organ taki miał jakikolwiek kłopot z prawidłowym zinterpretowaniem pojęcia informacji publicznej. W związku z powyższym uznano, że Wojewoda rażąco narusza normy prawne. W odpowiedzi na skargę organ administracji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Wniosek z dnia 3 września 2020 r. Ł. M. wniósł jako dziennikarz portalu internetowego [...], a skarga do sądu, zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem, została wniesiona przez Ł. M. jako "zwykłego obywatela". Jeżeli skarżącym jest dziennikarz Ł. M., to pełnomocnictwo powinno być udzielone przez dziennikarza Ł. M.. Ł. M. ani jego pełnomocnik, w żaden sposób nie potwierdzili (udokumentowali) działania w imieniu prasy. Trudno uznać, że jest to niedopatrzenie profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego Ł. M.. "Niedopatrzenie" to może świadczyć o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Na stronie portalu [...] nie sposób znaleźć informacji kto jest jego wydawcą i redaktorem naczelnym (obowiązek określony w art. 27 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe). Jedyne dane dostępne są w zakładce [...] - to adres e-mail do kontaktu z redakcją: [...]. W związku z powyższym powstała wątpliwość, czy żądanie dotyczące udostepnienia informacji publicznej i skarga do sądu pochodzą od prasy. Ł. M. na wstępie przedmiotowego wniosku poinformował organ, że zbiera informacje do serii kolejnych tekstów, dlatego też złożył wniosek - dotyczący A. Ś.. Analiza treści i charakteru żądanej informacji oraz treści skargi na bezczynność, pozwala przyjąć, że Ł. M. nadużywa Prawa prasowego i prawa do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, a także ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe nie nadają dziennikarzowi żadnych szczególnych uprawnień, jeśli chodzi o pozyskiwanie informacji publicznych. Zadaniem dziennikarza jest służba społeczeństwu i państwu. Dziennikarz ma obowiązek działania zgodnie z etyką zawodową i zasadami współżycia społecznego, w granicach określonych przepisami prawa (art. 10 ust. 1 Prawa prasowego). Prasa jest zobowiązana do prawdziwego przedstawiania omawianych zjawisk (art. 6 ust. 1 Prawa prasowego). Nie wolno bez zgody osoby zainteresowanej publikować informacji oraz danych dotyczących prywatnej sfery życia, chyba że wiąże się to bezpośrednio z działalnością publiczną danej osoby (art. 14 ust. 6 Prawa prasowego). Motywacja wnioskodawcy ma istotne znaczenie dla kwalifikacji sposobu załatwienia wniosku. Dominujące aktualnie orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że co prawda osoba domagająca się dostępu do informacji publicznej nie ma obowiązku wykazywania interesu prawnego lub faktycznego w żądaniu takiej informacji to jednak, mając wiedzę, iż wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej w celu sprzecznym z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawą o dostępie do informacji publicznej, organ nie powinien udostępniać informacji gdyż takiego prawnego obowiązku nie posiada.. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji (uwzględniać kontekst żądania wnioskodawcy), ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości (por. sygn. akt II SA/Po 732/19). Podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej zasypywane są wnioskami o udostepnienie informacji publicznej, jednak wielokrotnie nie w celu skontrolowania władzy publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest wykorzystywana na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, co wiąże się z nadużyciem prawa do informacji publicznej. Wojewoda powinien dokonać oceny zachowania podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. Jeżeli bowiem wniosek o informację publiczną złożony przez Ł. M. stanowi przejaw nadużycia prawa do tej informacji, to będzie znaczyć, że Wojewoda nie popadł w bezczynność wymagającą interwencji sądu administracyjnego, nawet w sytuacji gdyby nie udzielił żadnej informacji. Jak wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przypadku niebudzącego wątpliwości nadużycia prawa ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania, zatem organ nie jest zobowiązany do podjęcia jakichkolwiek czynności określonych tą ustawą. Nadużycie prawa nie neguje prawa, ale tamuje drogę do jego realizacji i uzyskania dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie żądanie udostępnienia informacji, określone przedmiotowym wnioskiem, ma związek z toczącym się postępowaniem przed Sądem Okręgowym w K. I Wydział Cywilny (sygn. akt IC 2054/19). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Od "sprawy publicznej" odróżnić należy "sprawę prywatną", czyli niepubliczną, indywidualną, dotyczącą wyłącznie sfery zainteresowania danego podmiotu. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W sytuacji gdy wnioskodawca występuje w swojej prywatnej sprawie, to organ nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (por. II SAB/Kr 185/19). Zdaniem organu wniosek o udzieleni informacji publicznej z dnia 3 września 2020 r. stanowił przejaw nadużycia prawa, dlatego wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej – DZ.U.2019/1429)), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo wydanie decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Termin do załatwienia sprawy, stosownie do przepisu art. 13 ust 1 ustawy wynosi, – co do zasadny – maksymalnie 14 dni. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności władze publiczne. W rozumieniu powyższego przepisu Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w pkt 5 zaś wskazano, że informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wynagrodzenia pracowników Biura Wojewody należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Informacją publiczną jest więc informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników, w tym także szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 udip. Pogląd taki zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA: z 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17, z 14 października 2019 r., I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r., I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16., z 18 lutego 2015 r. sygn. I OSK 695/14, z dnia 5 grudnia 2019 r. I OSK 1783/18). Pogląd odmienny został wyrażony w kilku odosobnionych orzeczeniach, których motywów Sąd rozpoznający sprawę nie podziela (por. wyroki NSA z I OSK 2623/19, z I OSK 1855/19). W świetle powyższego oczywistym jest, że żądana w punktach 1, 2, 3 i 5 wniosku informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełni ą funkcji publicznych. Informacja żądana w punkcie 4 wniosku, rozumiana jako przyznanie "wyższego zaszeregowania" związanego z podwyższeniem wynagrodzenia, także mieści się w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. Przy pominięciu zaś tego "finansowego" aspektu dla właściwego zakwalifikowania tej informacji konieczne jest ustalenie, czy A. Ś. pełniła funkcję publiczną, czy też miała związek z pełnieniem tej funkcji. Stwierdzając, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi organ skupił się na ich "osobowym" aspekcie, tracąc z pola widzenia opisane okoliczności i nie uwzględniając faktu, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera inne instrumenty pozwalające na ochronę prywatności. Udzielając ochrony przewidzianej przepisem art. 5 ust. 2 tej ustawy organ zobowiązany jest do wydania stosownej decyzji. Taka decyzja w sprawie nie została wydana, a informacje żądane w punktach 1-5 wniosku nie zostały udostępnione. Zawarty w odpowiedzi na skargę wywód dotyczący nadużycia prawa do informacji publicznej jest w sprawie bezprzedmiotowy. Wobec faktu, że w nie została wydana decyzja odmowna, zbędne są rozważania co do tego, czy w sprawie nadużycie prawa ma miejsce i czy stan ten sam w sobie może stanowić powód odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z całą pewnością zaś stan taki nie usprawiedliwia odmowy udzielenia informacji bez decyzyjnego działania, ani nie oznacza, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Przywołany zresztą w kontekście opisanych wywodów wyrok WSA w Poznaniu (II SA/Po 732/19) dotyczył wydanej o przez organ decyzji o odmowie udostepnienia informacji, a nie bezczynności organu. Wreszcie wskazać należy, że w sprawie nie zachodzi podnoszona w odpowiedzi na skargę niespójność pomiędzy autorem pytań z dnia 3 września 2020 r. a autorem skargi. Wniosek został nadany z adresu internetowego, ale podano w nim imię i nazwisko skarżącego. We wniosku powołano się zarówno na prawo prasowe, jak i prawo dostępu do informacji publicznej. Wniosku nie podpisano i nie dołączono doń żadnego dokumentu potwierdzającego, że pochodzi on od "prasy" w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 1984 r. Prawo prasowe ( Dz.U.2018.1914 t.j.). W tej sytuacji, skoro zwłaszcza prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" (zgodnie z art. 2 ust. 1 udip) przyjąć należało, że wnioskodawcą jest Ł. M.. Zauważyć przy tym trzeba, że w zakresie dostępu do informacji publicznej prasa nie ma pozycji uprzywilejowanej, ponieważ, zgodnie z art. 3a Prawa prasowego, w zakresie tym podlega wprost regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów zobowiązano Wojewodę do dokonania czynności lub wydania decyzji. Rozpoznając wniosek organ zwróci uwagę, że do ew. decyzji o odmowie udostępnienia mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a to związane jest z koniecznością zbadania wniosku pod kątem jego braków formalnych (por.np wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r. I OSK 2929/17). Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przyjąć należy, że zaniechanie realizacji części wniosku nie było skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego, a wynikało z błędnie przyjętego założenia co do charakteru żądanej informacji. Z tych też powodów oddalono wnioski skarżącego o nałożenie na organ grzywny. Oraz o przyznanie sumy pieniężnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.