II SAB/Kr 177/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: SWSA Joanna Człowiekowska AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały w Krakowie M. P. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 7 czerwca 2025 r. I. zobowiązuje Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg w W. do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni, II. stwierdza, że Dyrektor Gminnego Zarządu Dróg w W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg w W. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektor Gminnego Zarządu Dróg w W. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 7 czerwca 2025 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 7 czerwca 2025 r. za pośrednictwem platformy ePUAP złożył do Gminnego Zarządu Dróg w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ miał obowiązek udostępnić wnioskowaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten upływał w dniu 21 czerwca 2025 r. (w sobotę), a uwzględniając przepisy o terminach - w poniedziałek 23 czerwca 2025 r. W dniu 24 czerwca 2025 r. skarżący otrzymał na adres e-mail (nie przez ePUAP, którym złożyłem wniosek) pismo Gminnego Zarządu Dróg w W. z dnia 23 czerwca 2025 r., znak: GZD.4300.6.15.2025, informujące o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji publicznej do dnia 6 sierpnia 2025 r. na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący zwrócił uwagę, że: 1. Pismo zostało doręczone po upływie ustawowego terminu 14-dniowego, 2. Pismo zostało doręczone nieprawidłowo — zwykłym e-mailem zamiast przez ePUAP, 3. Pismo nosi datę 23 czerwca 2025 r., ale zostało przesłane dopiero 24 czerwca 2025 r., co może wskazywać na antydatowanie dokumentu w celu ukrycia przekroczenia terminu. Do dnia wniesienia skargi tj. 7 sierpnia 2025 r., mimo upływu również przedłużonego terminu skarżący nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej ani decyzji o odmowie jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gminnego Zarządu Dróg w W. Gminny Zarządu Dróg w W. wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie. Organ potwierdził fakt złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej 7 czerwca 2025 r. oraz jego treść. Pismem z dnia 23 czerwca 2025 r. organ powiadomił wnoszącego o niemożności udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dniowym z uwagi na szeroki zakres informacji objętych wnioskiem i wskazał, że informacja zostanie udzielona do dnia 6 sierpnia 2025 r. Organ podkreślił, że udzielenie odpowiedzi wymagało anonimizacji danych osobowych zawartych w żądanych dokumentach. W dniu 26 sierpnia 2025 r. skarżącemu przesłano odpowiedź na jego wniosek - na adres e-mail, zgodnie z wnioskiem skarżącego. W związku z powyższym postępowanie w powyższej sprawie winno zostać umorzone wobec udzielenia odpowiedzi. Skoro organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowne dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W piśmie z 4 listopada 2025 r. i z 8 listopada 2025 r. skarżący wyjaśnił, że wskazanym przez niego we wniosku kanałem komunikacji był ePUAP, ewentualnie wskazany wcześniej adres e-mail. Ani na platformie, ani w skrzynce e-mail skarżący nie znalazł odpowiedzi na swój wniosek – wbrew stanowisku organu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę. Sąd pismem z 13 listopada 2025 r. doręczył odpisy tych pism skarżącego organowi, wzywając go jednocześnie o przesłanie dowodu doręczenia skarżącemu odpowiedzi z 25 sierpnia 2025 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Sąd wyjaśnił, że w dotychczas przesłanych aktach sprawy znajduje się tylko pismo przewodnie organu z tej daty z informacją, że "ze względu na duży rozmiar przesyłanej wiadomości będzie ona przesyłana w częściach" oraz papierowa wersja żądanej informacji, brak jest natomiast dowodu doręczenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Ani do dnia wyrokowania, ani do dnia sporządzenia uzasadnienia wyroku organ nie odpowiedział na wezwanie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." -- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p.; nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "1. Na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1516), wnoszę o udostępnienie następujących informacji publicznych dotyczących przetargów na naprawę dróg gminnych: 2. Kompletnej dokumentacji postępowań przetargowych dotyczących naprawy, remontu lub modernizacji wyłącznie dróg gminnych o nawierzchni szutrowej, przeprowadzonych w okresie od 30 maja 2022 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, w tym w szczególności: < Specyfikacji Warunków Zamówienia (SWZ) dla wszystkich postępowań; < Ogłoszeń o zamówieniu; < Informacji o wyborze najkorzystniejszych ofert; < Kopii zawartych umów z wykonawcami; < Protokołów z postępowań przetargowych. 3. Informacji o zaplanowanych i wykonanych pracach remontowych na drodze gminnej nr [...] w miejscowości P. w latach 2023-2026, w tym: < Uchwał budżetowych w zakresie wydatków na powyższą drogę; < Dokumentacji technicznej dotyczącej stanu drogi; < Korespondencji urzędowej (papierowej i elektronicznej) dotyczącej zgłoszeń mieszkańców w sprawie złego stanu drogi gminnej nr [...] w P. , prowadzonej w latach 2023-2025 (do dnia złożenia wniosku), obejmującej w szczególności: wnioski, zawiadomienia, e-maile, notatki służbowe, odpowiedzi oraz decyzje - z zastrzeżeniem, że dokumenty zawierające dane osobowe mogą zostać udostępnione po ich odpowiedniej anonimizacji, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy c dostępie do informacji publicznej. 4. Zestawienia wydatków poniesionych przez Gminę W. na remonty i naprawy dróg gminnych o nawierzchni gruntowej lub szutrowej w latach 2022-2025, z podziałem na poszczególne drogi. 5. Imiona i nazwiska, wraz ze stanowiskami służbowymi, osób reprezentujących Gminę W. w postępowaniach przetargowych dotyczących remontu, modernizacji lub naprawy dróg gminnych o nawierzchni szutrowej w latach 2022-2025, w szczególności członków komisji przetargowych, osób odpowiedzialnych za wybór wykonawców i nadzór nad realizacją zamówień. (...) Forma udostępnienia informacji: Wnioskuję o udostępnienie powyższych informacji w formie elektronicznej na adres e-mail: [...] poprzez dostarczenie dokumentów w formie skanów PDF lub jako odpowiedź przez skrzynkę ePUAP. Termin udostępnienia: Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnoszę o udostępnienie informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dodatkowe informacje: Jednocześnie informuję, że w przypadku gdy objętość lub stopień skomplikowania wnioskowanych informacji wymaga dłuższego czasu przygotowania, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy, organ może poinformować o wydłużeniu terminu realizacji wniosku do 2 miesięcy, podając przyczyny opóźnienia". Nie jest sporne pomiędzy stronami i nie budzi wątpliwości Sądu, że tak określony wniosek dotyczył dostępu do informacji publicznej. Przedłożone dokumenty potwierdzają, że pismem organu datowanym na 23 czerwca 2025 r. (ostatni dzień czternastodniowego terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek), ale przesłanym 24 czerwca 2025 r. i to na niewłaściwy adres elektroniczny skarżący został poinformowany o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku do 6 sierpnia 2025 r. Skarga na bezczynność została wniesiona dzień po upływie tak określonego terminu tj. 7 sierpnia 2025 r. Organ twierdzi, że udzielił skarżącemu odpowiedzi i udostępnił mu żądaną informację w dniu 25 sierpnia 2025 r. jednakże brak na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów. W przesłanych przez niego dokumentach w formie papierowej znajduje się pismo organu z tej daty z informacją, że "ze względu na duży rozmiar przesyłanej wiadomości będzie ona przesyłana w częściach". Organ przesłał również do WSA w Krakowie 4 skoroszyty, które najprawdopodobniej zawierają żądaną przez skarżącego informację publiczną. Sąd tego jednak nie weryfikował z uwagi na fakt, że skarżący przeczy, żeby otrzymał odpowiedź na swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej we wskazanych przez niego kanałach komunikacji (ePUP, poczta elektroniczna). Samo przesłanie informacji objętej wnioskiem do Sądu w sprawie o bezczynność w żaden sposób nie zwalnia organu z obowiązku udzielenia odpowiedzi skarżącemu. Organ natomiast nie wykazał, że faktycznie załatwił wniosek. Tak więc pomimo, że w odpowiedzi na skargę znajduje się stwierdzenie: "W dniu 26 sierpnia 2025 r. skarżącemu przesłano odpowiedź na jego wniosek - na adres e-mail, zgodnie z wnioskiem skarżącego. (Dowód wydruk odpowiedzi znak GZD.4300.6.15.2025 .wraz z potwierdzeniem odbioru)" – Sąd nie dysponuje żadnym potwierdzeniem odbioru objętej wnioskiem informacji publicznej przez skarżącego. Organ nie wyjaśnił nawet, w jakiej formie i jakim kanałem komunikacji odpowiedział na wniosek (w piśmie organu z 25 sierpnia 2025 r. znajduje się zarówno adres e-mail skarżącego, jak i jego adres zamieszkania). W tej sytuacji należało przyjąć, że organ nie załatwił wniosku skarżącego, wobec czego w pkt I wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 zobowiązał Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg w W. do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni. Termin ten liczy się od dnia doręczenia organowi. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę na treść art. 14 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Organ ma więc możliwości udostępnienia informacji w formie odmiennej niż wskazana we wniosku, oczywiście o ile zachodzą wskazane wyżej warunki. Ocena charakteru stwierdzonej bezczynności nastąpiła z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, które miały miejsce w okresie trwania bezczynności czyli od wpływu wniosku do daty wyrokowania. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2025 r., sygn. III OSK 1061/24 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji dokonując oceny charakteru bezczynności organu i wniosku o wymierzenie organowi grzywny, powinien dokonać nie tylko ustaleń co do czasu nieprawidłowego załatwienia wniosku ale uwzględnić całokształt okoliczności sprawy. Ocena ta powinna być dokonana w powiazaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele zmiennych". Ustawodawca w art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zdefiniował pojęcia "rażącego naruszenia prawa", przyznał zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. W orzecznictwie wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13 i z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). W okolicznościach niniejszej sprawy organ twierdzi, że załatwił wniosek skarżącego i udzielił mu odpowiedzi 25 sierpnia 2025 r. Do odpowiedzi na skargę dołączono zanonimizowaną dokumentację, która może wskazywać, że organ podjął pewnie czynności celem załatwienia wniosku. Sam skarżący zwraca jednak uwagę, że organ nie tylko nie dotrzymał podstawowego terminu 14-dniowego, ale także: < nieprawidłowo doręczył powiadomienie o przedłużeniu terminu (e-mailem zamiast przez ePUAP), < pismo zostało wysłane na niewłaściwy adres email [...]), podczas gdy we wniosku skarżący wyraźnie wskazał adres: [...] < doręczył to powiadomienie po upływie terminu ustawowego, < nie udostępnił informacji również w przedłużonym terminie. Wszystkie te okoliczności mają wpływ na ocenę charakteru bezczynności, jednak kluczowy w tym zakresie jest brak odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 13 listopada 2025 r. (k. 93). Celem tego wezwania było ustalenie okoliczności faktycznych w zakresie wniesionej skargi, w szczególności zaś w jaki sposób i w jakich terminach organ zareagował na wniosek skarżącego. Przesłane akta i odpowiedź na skargę nie były w tym zakresie jednoznaczne, zatem Sąd dał organowi szansę na przedstawienie własnego stanowiska. Gdyby organ udzielił w tym zakresie wyjaśnień, Sąd mógłby ustalić, czy i w jaki sposób informacja żądana przez skarżącego została mu dostarczona. Skoro jednak Dyrektor Gminnego Zarządu Dróg w W. zlekceważył wezwanie, to Sąd musiał za wiarygodną uznać wersję przedstawioną przez skarżącego. Przyczyny te doprowadziły do przyjęcia, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku na zasadzie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł wniesioną tytułem wpisu od skargi.