II SAB/Kr 315/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego "[...]" Sp. z o.o. w K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania zażalenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego "[...]" Sp. z o.o. w K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie rozpatrzenia zażalenia spółki Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne "[...]" sp. z o. o. w K. na postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia 22 stycznia 2013r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], znajdującej się przy ul. S., dla której Sąd Rejonowy w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Skarżąca spółka wniosła o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania stosownego orzeczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia temu organowi odpisu prawomocnego wyroku; stwierdzenia, że bezczynność Kolegium Odwoławczego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 17 listopada 2011 r. użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] położonej w Z. przy ul. S. tj. Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne "[...]" sp. z o.o. w K., A. G. i T. L. - złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W dniu 22 stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta wydał postanowienie w przedmiotowej sprawie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], znajdującej się przy ul. S., dla której Sąd Rejonowy w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W dniu 5 lutego 2013 r. skarżąca Spółka za pośrednictwem Burmistrza Miasta wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na ww. postanowienie Burmistrza Miasta. Ponieważ do dnia 6 czerwca 2013 r. wniesione zażalenie nie zostało przez organ II instancji rozpatrzone, a skarżącej Spółce nie doręczono żadnego pisma świadczącego o przystąpieniu przez organ II instancji do rozpatrzenia sprawy bądź zawiadomienia o przeszkodach w rozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie oraz o wyznaczeniu terminu, w którym nastąpi załatwienie sprawy, skarżąca w dniu 6 czerwca 2013 r., wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wskazała, że naruszenie to polega na niezałatwieniu przez organ II instancji w terminie sprawy w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia spółki Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne "[...]" sp. z o. o. w K. na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 22 stycznia 2013 r. Nadto skarżąca wniosła o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy przez organ II instancji i zarządzenie wyjaśnienia przyczyn zwłoki oraz ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Pismo to pozostało bez reakcji ze strony organu II instancji. Do dnia wniesienia niniejszej skargi organ II instancji ani nie załatwił sprawy ani nie wyznaczył terminu jej załatwienia. Skarżąca spółka przytoczyła przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw w postepowaniu administracyjnym. Wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale w sposób opieszały i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem orzeczenia w terminie lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Z przedstawionego wyżej stanu faktycznego wynika zdaniem skarżącej, że postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] zainicjowane odwołaniem wniesionym w dniu 5 lutego 2013 r. nie zostało zakończone wydaniem rozstrzygnięcia do dnia wniesienia niniejszej skargi. W przedmiotowej sprawie minął bezskutecznie termin załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 K.p.a., a organ II instancji nie poinformował stron o przyczynach zwłoki w wydaniu orzeczenia ani nie podał nowego terminu załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności co do zasady nie jest postępowaniem nadmiernie skomplikowanym i długotrwałym. W tej konkretnej sprawie wątpliwości organu I instancji nie wzbudziła ani ważność prawa użytkowania wieczystego, które ma zostać przekształcone, ani legitymacji wnioskodawców do ubiegania się o ww. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dlatego również organowi II instancji nie powinno nastręczać trudności stwierdzenie czy postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 22 stycznia 2013 r. wydane zostało zgodnie z prawem. Niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym przepisami K.p.a. nie znajduje zatem uzasadnienia w merytorycznej trudności rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nie znajduje również uzasadnienia w stopniu skomplikowania stanu faktycznego i konieczności zgromadzenia materiału dowodowego oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Mimo to organ II instancji od 5 lutego 2013 r. nie podjął żadnej czynności związanej z zainicjowaną przed nim sprawą ani nie poinformował skarżącej o przyczynach takiego stanu rzeczy. Organ ten nie wypełnił również swojego obowiązku sygnalizacyjnego wynikającego z art. 36 K.p.a., ani nie zareagował na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 6 czerwca 2013 r. Działanie Kolegium Odwoławczego w [...] realizuje wszystkie przesłanki konieczne do stwierdzenia stanu bezczynności organu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem bezczynność ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1-3 K.p.a., ani nie wykonał czynności, o których mowa w art. 36 K.p.a. niezależnie do tego, jakie były tego powody (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt II SAB/Kr 29/08). Stwierdzono również, że bezczynność organu II instancji cechuje rażące naruszenie prawa, gdyż nie sposób pominąć faktu lekceważenia przez organ II instancji skarżącej oraz brak podejmowania jakichkolwiek czynności przez ten organ przez cały czas trwania postępowania, nawet pomimo wystosowania przez skarżącą wezwania usunięcia naruszenia prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że organ naruszył prawo w sposób oczywisty. Oczywistość ta powinna wynikać z okoliczności sprawy. W przedmiotowej sprawie organ II instancji od lutego 2013 r. (zatem przez 9 miesięcy) nie potrafi zakończyć postępowania, które powinien zakończyć w terminie jednego miesiąca. W okresie tym permanentnie uchybiał obowiązkowi sygnalizacyjnemu, w związku z czym skarżący od lutego nie otrzymał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] żadnej informacji o stanie prowadzonego postępowania. Organ II instancji ani razu nie wyznaczył dodatkowego terminu załatwienia sprawy, jak również nie usprawiedliwił takiego stanu rzeczy. Takie postępowanie organu II instancji jest modelowym przykładem rażącego naruszania prawa przez organy administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Jako przyczynę umorzenia wskazano wydanie postanowienia z dnia 8 listopada 2013 r. znak: [...], którym uchylono postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 22 stycznia 2013 r. o zawieszeniu postepowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] w prawo własności. Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z przyjętą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnią prawną, przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność sąd administracyjny uwzględnia stan faktyczny i prawny sprawy w dniu wydania orzeczenia. Tym samym w przypadku, gdy decyzja została wydana po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. I OSK 480/06, opubl. CBOSA). Należy zatem skonstatować, że w dniu wpłynięcia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucana bezczynność Kolegium już nie istniała, co uzasadnia umorzenie postępowania sądowego w sprawie bezczynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W dniu 14 lutego 2014 r. wpłynął do Sądu wniosek skarżącej Spółki, zawierający cofnięcie wniosku o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania stosownego orzeczenia w terminie 14 dni oraz podtrzymujący żądanie stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia od tego organów kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy miał miejsce w tej sprawie stan bezczynności organy administracji, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W tej bowiem sprawie skarga dotyczy bezczynności w zakresie prowadzenia postępowania zażaleniowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przy czym postępowanie przed organem II instancji zostało zakończone przed wniesieniem skargi na jego bezczynność do sądu administracyjnego. Skarżąca Spółka przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a., wezwała bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do usunięcia naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że skoro strona skarżąca cofnęła skargę w zakresie zobowiązania organu administracji do podjęcia stosownego aktu administracyjnego, to w tym zakresie Sąd zobowiązany był dokonać oceny tego wniosku na podstawie art. 60 P.p.s.a. Zgodnie z tym artykułem strona skarżąca może cofnąć skargę, a cofnięcie skargi wiąże sąd. Tylko wówczas sąd uznaje cofniecie skargi za niewiążące sąd, jeżeli nastąpi stwierdzenie, że cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W tej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Cofniecie skargi na bezczynność organu administracji podyktowane zostało wydaniem postanowienia w postępowaniu zażaleniowym, którego brak wydania był podstawą do zaskarżenia bezczynności. Tym samym cofnięcie w tym zakresie skargi nie służy ani obejściu prawa, ani tym bardziej nie powoduje utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Wydanie aktu administracyjnego po wniesieniu skargi na bezczynność, nie czyni niedopuszczalnym orzekanie w przedmiocie uznania, czy taki stan bezczynności miał miejsce z rażącym lub nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, opub. w LEX nr 1219576; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/13, opub. w LEX nr 1330049; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 17/13, opub. w LEX nr 1336319; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13, opub. w LEX nr 1299301; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2325/12, opub. w LEX nr 1269646) zgodnie z którym celem art. 149 P.p.s.a. jest także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu zaniechań prowadzących do bezczynności i wyrządzenia w ten sposób szkody stronie. Uwzględnienie skargi na bezczynność ma miejsce nie tylko wtedy, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, ale także wówczas, gdy sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo wydania aktu po wniesieniu skargi, którego brak wydania zarzucano w skardze. Tym samym uwzględnienie skargi w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. to również stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w tym składzie podziela ten kierunek wykładni. O rażącym naruszeniu prawa w zakresie bezczynności w wydawaniu aktu administracyjnego można mówić wówczas, gdy czas (okres) od daty wniesienia zażalenia do daty jego rozpoznania przekroczył rozsądne i dające się usprawiedliwić granice. Niezależnie bowiem od treści art. 35 K.p.a. zakreślającego okres maksymalnie 1 miesiąca na prowadzenie postępowania odwoławczego (zażaleniowego), zawsze organ administracyjny może przedłużyć okres prowadzenia takiego postępowania. W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mimo wniesienia w dniu 5 lutego 2013 r. zażalenia (którego treść została wraz z aktami sprawy przekazana przy piśmie Burmistrza Miasta z dnia 13 lutego 2013 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]), nie załatwiło tego zażalenia aż do dnia 8 listopada 2013 r. Tym samym od chwili wniesienia zażalenia, aż do jego rozpoznania upłynął okres 9 miesięcy i w tym czasie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podejmowało żadnych czynności dowodowych. Tak długi okres prowadzenia postępowania zażaleniowego i to bez jego zawieszania, nie jest w tej sprawie niczym uzasadniony, a samo zażalenie mogło być załatwione w okresie nawet krótszym niż jeden miesiąc. Przyjęcie wykładni art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którą w razie wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie, skarga na bezczynność staje się nieuzasadniona, prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 K.c. za szkodę, której źródłem jest niewydanie decyzji lub postanowienia. Art. 4171 § 3 K.c. określa odpowiedzialność władzy publicznej za szkody, których źródłem są zaniechania dotyczące wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za szkody spowodowane takim działaniem, jeżeli jest to niezgodne z prawem i zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu sądowym albo administracyjnym. Tym samym w sprawie ze skargi na bezczynność sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza długości trwania postępowania zażaleniowego i podejmowanych w tym okresie czynności (lub braku czynności) dokonuje oceny, czy owa bezczynność miała miejsce a rażącym naruszeniem prawa nawet wówczas, gdy stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem. W tej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a to dlatego, że niczym nie było uzasadnionym brak rozpoznania zażalenia przez okres 9 miesięcy, mimo że obowiązujący art. 35 § 3 K.p.a. przewiduje maksymalnie 1-miesięczny okres na rozpoznanie takiego środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie Sąd o kosztach orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.