II SAB/Kr 348/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie znak: [...] I. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych); III. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. J. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. J. wniósł w dniu [...] września 2014 r. skargę na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę M. postępowania nr [...], w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołania Gminy S. od decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wywłaszczenie na rzecz Gminy S. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, poł. w obr. B. S., jednostka ewidencyjna S., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność W. J., prowadzonego z wniosku G. S. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że prowadzone przez Wojewodę postępowanie o wywłaszczenie ma charakter przewlekły, co nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Ponadto wniósł o wymierzenie organowi grzywny w kwocie [...] zł. Podniósł, że wyczerpany został tryb zaskarżenia przewlekłości, bowiem postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał zażalenie W. J. na przewlekłość postępowania toczącego się przed Wojewodą M. za nieuzasadnione. W. J. opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wniosek o wywłaszczenie złożyła Gmina S. w czerwcu 2011 r. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Starosta K. odmówił wywłaszczenia stwierdzając, że cel publiczny został już zrealizowany. Po rozpoznaniu odwołania Gminy S. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji, z tym samym uzasadnieniem. W ponownie prowadzonym postępowania stanowisko Starosty jest niezmienne, natomiast Wojewoda M. w dniu [...] marca 2014 r. uchyla jego decyzję, uzasadniając to rozstrzygnięcie inaczej niż w decyzji z dnia [...] września 2012 r. Skarżący zakwestionował zasadność wielokrotnego zawiadamia o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. Podniósł, że w tej sprawie "nie prowadzi się żadnego postępowania wyjaśniającego, a rozpoznanie sprawy polega wyłącznie na ocenie prawnej". W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu [...] maja 2013 r. wpłynęło do niego odwołanie Gminy S. od decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W dniu [...] czerwca 2013 r. Wojewoda M., działając w oparciu o przepis art. 36 Kpa zawiadomił strony postępowania, iż sprawa ta nie może być załatwiona w ustawowym terminie z uwagi z uwagi na charakter sprawy, wymagający wnikliwej oceny prawnej, jak również ze względu na dużą ilość spraw i ich rozpatrywanie według kolejności wpływów oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] października 2013 r. Następnie zawiadomieniami z dnia [...] października 2013 r., [...] grudnia 2013 r., [...] lutego 2014 r. oraz [...] marca 2014 r. Wojewoda M. wyznaczył kolejne terminy załatwienia przedmiotowej sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania Gminy S., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku rozpoznania skargi W. J. na decyzję Wojewody M., postanowieniem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 871/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił przedmiotową skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270) - zwanej dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem zaskarżenia, który musi zostać wyczerpany jest zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżący wyczerpał ten tryb, składając do Ministra Infrastruktury zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. Zostało ono rozpoznane w postanowieniu Ministra z dnia [...] lipca 2014 r. Tym samym skarżący spełnił warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. II SAB/Po 42/11). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 NSA w Warszawie stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego związanego z odwołaniem Gminy S. od decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wywłaszczenie na rzecz Gminy S. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, poł. w obr. B. jednostka ewidencyjna S., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność W. J., prowadzonego z wniosku Gminy S. Przede wszystkim należy zauważyć, że w dacie wnoszenia skargi to jest we wrześniu 2014 r. powyższe postępowanie odwoławcze przed Wojewodą M. było już zakończone, bowiem w dniu [...] marca 2014 r. organ ten wydał decyzję uchylającą decyzję Starosty K. i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji Sąd nie mógł zobowiązać organu administracji do wydania w określonym terminie aktu na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. W tym też zakresie postępowanie umorzono w pkt III wyroku. Należy jednak rozważyć, czy w sytuacji wniesienia skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny może orzekać w zakresie stwierdzania rażącego naruszenia prawa oraz nałożenia grzywny (art. 149 § 1 zd. 2 oraz § 2). Problem ten przeanalizował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1771/13 (LEX nr 1430369), stwierdzając: "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Przyjmuje się również, że unormowanie art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce (czy nie miała miejsca) z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). Określając kompetencje orzecznicze sądu w sprawach bezczynności i przewlekłości należy mieć na uwadze, że środki stosowane na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Z tych względów wyrażony został w orzecznictwie pogląd, że wydanie przed organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem wymienionych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13). Odnosząc powyższe uwagi odpowiednio do stanu rozpatrywanej sprawy należało przyjąć, że wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce czy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Podzielając powyższe stanowisko należało uznać za formalnie dopuszczalne orzekanie w zakresie rażącego naruszenia prawa oraz nałożenia na organ administracji grzywny pomimo wniesienia skargi już po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie odwoławcze. Jednakże warunkiem dokonania oceny według tych kryteriów musi być ustalenie, czy zakończone już postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Dopiero bowiem stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce pozwala na zakwalifikowanie tej przewlekłości jako naruszającej bądź też nienaruszającej prawa w sposób rażący i ewentualnie wymierzenie grzywny. W niniejszej sprawie odwołanie Gminy S. od decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wpłynęło do Wojewody M. [...] maja 2013 r., na co wskazuje prezentata M. Urzędu Wojewódzkiego na piśmie przewodnim Starosty z tej samej daty. Rozpoznanie odwołania nastąpiło dopiero w dniu [...] marca 2014 r. W tym czasie Wojewoda M. nie podejmował w sprawie żadnych czynności poza przesyłaniem stronom kolejnych zawiadomień o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy. Przesuwanie terminu rozpoznania odwołania organ uzasadniał w następujący sposób: "z uwagi na charakter sprawy, wymagający wnikliwej oceny prawnej, jak również ze względu na dużą ilość spraw wpływających do Wojewody M. i ich rozpatrywanie według kolejności wpływów" (tak w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2013 r.); "do chwili obecnej organ odwoławczy nie zakończył postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie" (zawiadomienie z [...] października 2013 r., [...] grudnia 2013 r. i [...] lutego 2014 r.). Ostatecznie decyzja została wydana [...] marca 2014 r., a więc dzień po terminie wskazanym w zawiadomieniu z dnia [...] lutego 2014 r. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl § 2 tego przepisu niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast § 3 stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 k.p.a. (ani we własnym zakresie, ani też nie zlecał przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji). Rozpoznając odwołanie orzekał na podstawie akt sprawy i zebranych tam dokumentów, przesłanych wraz z odwołaniem przez organ I instancji. Odwołanie to winno być więc załatwione niezwłocznie, a najpóźniej w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy tj. do dnia [...] czerwca 2013 r. Tymczasem Wojewoda rozpoznał odwołanie ponad 9 miesięcy później. Taka sytuacja niewątpliwie mieści się w podanym wyżej znaczeniu pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" i w ocenie Sądu pozwala na zakwalifikowanie przewlekłości jako rażąco naruszającej prawo, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę w niniejszej sprawie można było wymierzyć do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2014 r. (MP poz. 158), kwota przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2013 wyniosła 3 191,93 zł. Górną granicą grzywny jest zatem 31 919,30 zł. Sąd w pkt II wyroku wymierzył grzywnę w wysokości [...] zł uznając, że jest to wysokość odpowiednia do stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania Wojewody M. O kosztach w pkt IV wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty [...] zł wpłaconej przez W. J. tytułem wpisu od skargi.