II SAB/Kr 86/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) Sędziowie WSA Ewa Rynczak WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Wojewody [...] postanawia 1. odrzucić skargę , 2. zarządzić zwrot na rzecz skarżącej M. J. ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie kwoty 100 zł ( sto złotych ) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Skarżąca M.J. wystąpiła dnia 4 listopada 2010r. do Starosty K. z wezwaniem o wypełnienie obowiązku, wynikającego z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającego na powiadomieniu byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości (lub jego spadkobiercy) o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W uzasadnieniu wskazała, że Starosta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2000r, znak [...] orzekł o wygaśnięciu z dniem 20 grudnia 1999r. prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej na działkach nr 1 i 2 w M. Jej zdaniem było to równoznaczne ze zmianą celu wywłaszczenia nieruchomości. Zaznaczyła też, że należy do spadkobierców byłej właścicielki działki . Organ winien był ją zatem zawiadomić o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu . Starosta K. pismem z dnia 15 listopada 2010r. odniósł się do powyższego wniosku wskazując między innymi, że zarzut naruszenia obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może go obciążać. Podniósł, że w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej nie wykonywał prawa własności i innych praw rzeczowych na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. M.J. wniosła zażalenie na bezczynność Starosty K. w powyższej sprawie, kwestionując fakt niewydania decyzji. Wojewoda pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r., znak [...], poinformował skarżącą, że nie może zająć stanowiska w formie postanowienia uznającego zażalenie za zasadne, bądź nieuzasadnione (art. 37 k.p.a.). W tym zakresie wskazał między innymi, że obowiązek wynikający z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlega realizacji w trybie postępowania administracyjnego. Czynności związane z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa mają wymiar cywilnoprawny, nie podlegają więc regulacjom K.p.a. W piśmie z dnia 11 maja 2011 r. M.J. wezwała organ nadzoru do usunięcia naruszenia prawa, na które Wojewoda i odpowiedział pismem z dnia 16 czerwca 2011 r, podtrzymując uprzednio zajmowane stanowisko. Po wyczerpaniu powyższego trybu M.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody . W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła treść składanych przez nią pism oraz czynności i odpowiedzi Wojewody . Zdaniem skarżącej skoro Wojewoda uznał, że nie jest władny do rozpatrzenia jej zażalenia w formie postanowienia z art. 37 k.p.a., to winien dać wyraz powyższemu postanowieniem. Brak tej formy załatwienia sprawy, która kończy postępowanie w danej instancji pozostawia organ w zwłoce. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przysługujące mu uprawnienia nadzorcze mogą dotyczyć wyłącznie działań organów niższego stopnia, podejmowanych w trybie postępowania administracyjnego. Wskazywany przez skarżącą obowiązek nie jest przewidziany do wykonywania w takim trybie. W dniu 9 września 2011 r. M.J. złożyła pismo procesowe, zatytułowane "zmiana powództwa". Oświadczyła w nim, że cofa dotychczasową skargę na bezczynność Wojewody i jednocześnie zaskarża bezczynność Starosty K. , przy czym wyczerpała już uprzednio tryb zaskarżenia bezczynności tego organu składając zażalenie do Wojewody . Ponadto, w pismach z daty 7 października 2011 r. wskazała, że jej pismo z dnia 9 września 2011 r. jest skargą na bezczynność Starosty z jednoczesnym wycofaniem skargi na bezczynność Wojewody , jak również wniosła o zasądzenie na jej rzecz poniesionych kosztów sądowych w kwocie 100,00zł. w przypadku uznania zasadności tej skargi. Pouczona na rozprawie dnia 8 listopada 2011 r. o niedopuszczalności zmiany przedmiotu zaskarżenia, M.J. potrzymała oświadczenie o cofnięciu skargi na bezczynność Wojewody . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych ściśle wskazuje treść art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne, interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z treści art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że przedmiotem skargi na bezczynność może być bezczynność organów administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a. Skarga na bezczynność organów administracji publicznej może zatem dotyczyć nie wydania decyzji, postanowień na które służy zażalenie, które są zaskarżalne bądź rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji prawa podatkowego w sprawach indywidualnych. Nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącej nie dotyczył wydania interpretacji prawa podatkowego. Mając zatem na uwadze treść art. 3 § 2 pkt 1 - 4 oraz pkt 8 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że sąd administracyjny byłby właściwy do orzekania w kwestii bezczynności organów administracji publicznej wówczas, gdyby organy te były obowiązane do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia odpowiadającego wymogom art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. bądź do podjęcia innego aktu albo dokonania czynności, które należałyby do zakresu administracji publicznej i jednocześnie dotyczyły uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oceniając dopuszczalność rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny trzeba zatem rozważyć, czy bezczynność, którą skarżąca zarzuca, należy do któregoś z powyższych kategorii spraw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wniosek skarżącej o powiadomienie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości (lub jego spadkobiercy) o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nie rodził po stronie organów administracji publicznej obowiązku podejmowania decyzji administracyjnej bądź postanowienia. Stosownie do art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ani ten przepis, ani pozostałe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują, aby obowiązek, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ustawy miał być realizowany w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Artykuł 136 ust. 2 znalazł się w rozdziale 6. Działu III. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dział ten zawiera art. 142, stosownie do którego o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Przepis, w którym przewidziana jest kompetencja starosty do wydania decyzji administracyjnych z zakresu rozdziału 6. Działu III. ustawy nie przewiduje zatem, aby organ administracji publicznej mógł w tej drodze załatwiać sprawę, o której mowa w art. 136 ust. 2. Skoro brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej, która załatwiałaby sprawę (art. 104 § 1 k.p.a.), jest to jednoznacznie z brakiem podstaw do wydania postanowienia, które mogłoby zapaść w toku postępowania poprzedzającego decyzję (art. 123 § 1 k.p.a.). Wobec tego należy przyjąć, że wniosek skarżącej nie obligował organów administracji publicznej do wydania któregoś z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Rozważyć należy także, czy powiadomienie o zamiarze wykorzystania nieruchomości na cel odmienny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, może stanowić inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie szereg przesłanek. Nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli. Muszą mieć także charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, a także muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Akty takie lub czynności powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2008r., sygn. akt II GSK 340/08, Lex Omega nr 515352). Odnośnie publicznego charakteru aktu lub czynności należy zauważyć, że musi on wynikać z działalności organu w ramach administracji publicznej. Kryterium to oznacza, że akt lub czynność musi zawierać element władztwa publicznego. Za jego przejaw, a zatem za działanie władcze należy uznać takie czynności bądź akty, w których o treści uprawnienia albo obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany takim jednostronnym działaniem (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 października 2009r., sygn. akt l SA/Gd 220/09, Lex Omega nr 524668). Należy też podzielić pogląd, że to czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej czy z innym aktem z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym decydują przepisy prawa materialnego, które wyłączając wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie wymagają od organu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku jednostki w innej nieskonkretyzowanej formie. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że decyzja administracyjna jest władczym oświadczeniem woli organu, zaś inne akty z zakresu administracji publicznej są tylko oświadczeniem wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki podmiotu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010r, sygn. akt II GSK 1192/10, Lex Omega nr 686651). Akty lub czynności z zakresu administracji nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, bowiem pozbawione są władczych elementów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt li GSK 989/10, Lex Omega nr 742976). Słusznie zwraca się także uwagę, że zasadniczy sens regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polega na umożliwieniu poddania kontroli sądowej takich działań administracji w sferze publicznoprawnej, które podejmowane poza sformalizowanymi postępowaniami wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw 1 obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010r., sygn. akt II GSK 786/09, Lex Omega nr 742930). W doktrynie wskazuje się z kolei, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą się charakteryzować tym, że bez ich podjęcia czy dokonania niemożliwe byłoby zrealizowanie przez jednostkę przysługującego jej uprawnienia bądź ciążącego na niej obowiązku (tak Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, Państwo i Prawo 2010/11/21). Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami musi prowadzić do wniosku, że tak regulowana kwestia pozbawiano jest cech władczego wystąpienia organu administracji publicznej. Nadto, brak zawiadomienia w trybie art. 136 ust. 2 ugn nie uniemożliwia osobie zainteresowanej, ani realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości , ani też ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, które mogą wynikać przy naruszeniu tego przepisu. Z uwagi na powyższe trzeba zatem uznać, że zawiadomienie o zamiarze zmiany przeznaczenia nieruchomości, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie kształtuje ani nie potwierdza tak uprawnień, jak i obowiązków jednostki, nadto zaś nie należy do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Jest to działanie organu administracji publicznej, dotyczące kwestii z zakresu prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Czynności organów administracji publicznej, dotyczące kwestii cywilnoprawnych i należących do materii prawa cywilnego nie mogą podlegać merytorycznej kontroli sądów administracyjnych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postanowieniu z dnia 12 października 2009r., sygn. akt II SA/Op 308/09, Lex Omega nr 525030). Tym samym wykluczona jest możliwość sądowej kontroli bezczynności organów administracji publicznej w tej materii, bowiem takich podstaw nie stwarzają też inne przepisy szczególne. Skoro zaś sprawa nie należy do zakresu przedmiotowej właściwości sądów administracyjnych, uregulowanej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny był obligowany do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W kwestii podjętej przez skarżącą próby zmiany przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, przy równoległym cofnięciu skargi na bezczynność Wojewody należy dodatkowo wskazać, że przepisy proceduralne nie stwarzają podstaw do takiej zmiany przedmiotu zaskarżenia. Wniosek ten nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku, o czym skarżąca została na rozprawie pouczona. Odnośnie cofnięcia skargi wyjaśnić należy, że art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje skutek w postaci umorzenia postępowania sądowego, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Jednakże umorzenie może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do takiego postępowania sądowego, które zostało skutecznie wszczęte. Jednym zaś z warunków skutecznego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest wniesienie skargi w sprawie podlegającej kog n i ej i sądów administracyjnych. Skarga dotycząca sprawy nie należącej do właściwości sądów administracyjnych nie wywiera w ogóle skutku w postaci wszczęcia postępowania sądowego, czego przejawem jest postanowienie o jej odrzuceniu. Konkluzja ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, podobnie jak to, że w razie zbiegu podstaw do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania, pierwszeństwo przysługuje rozstrzygnięciu o odrzuceniu skargi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2453/10, Lex Omega nr 743432 i 3 stycznia 2008r., sygn. akt l OSK 1829/07, Lex Omega nr 335007, a także Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Łodzi, w postanowieniu z dnia 28 lipca 201 Or., sygn. akt II SAB/Łd 26/10, Lex Omega nr 668376 oraz w Opolu, w postanowieniu z dnia 28 czerwca 201 Or., sygn. akt l SA/Op 308/10, Lex Omega nr 661300). W takiej sytuacji oświadczenie o cofnięciu skargi jest bezskuteczne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt l. postanowienia odrzucił skargę, za podstawę przyjmując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawę prawna orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji postanowienia stanowi art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. .