II SAB/Kr 92/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Iwona Niżnik - Dobosz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pozostałym zakresie postępowanie umarza; wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; oddala wniosek o przyznanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A. S. sumy pieniężnej; zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A. S. kwotę 597zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Postepowanie dotyczy niewłaściwego funkcjonowania wentylacji w zamieszkałym przez skarżącą lokalu numer [...] w budynku mieszkalnym numer [...] przy ulicy [...] w [...]. Skargi te zostały rozdzielone: sprawa ze skargi na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zarejestrowana pod sygn. II SAB/Kr 91/17, natomiast niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie działalności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarżąca zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na przebieg postępowania, w tym występującą w sprawie bezczynność oraz przewlekłość, tj.: 1. art. 7, art. 8 oraz art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób opieszały, przewlekły i nieefektywny, nieprowadzący do rozstrzygnięcia sprawy, 2. art. 35 § 1 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nieinformowanie Skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy, Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o: ← stwierdzenie, że w niniejszej sprawie administracyjnej ma miejsce bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]; ← stwierdzenie, że w niniejszej sprawie administracyjnej bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; ← zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia wyroku w niniejszej sprawie, ← przyznanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 20.236,05 zł, ← zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w następstwie przebudowy wentylacji grawitacyjnej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] w mieszkaniu Skarżącej wystąpił problem w postaci ciągu wstecznego w kanałach wentylacyjnych, co stanowi realne zagrożenie dla życia i zdrowia zarówno skarżącej, jak i pozostałych domowników. Specyfika stanu faktycznego niniejszej sprawy w sposób szczególny uzasadnia szybkie i rzetelne podejmowanie działań przez organy administracji publicznej. Mimo jednak upływu 2 lat od złożenia wniosku przez Skarżącą, stan zagrożenia życia i zdrowia w następstwie niewłaściwego funkcjonowania wentylacji nie został zażegnany. Zdaniem Skarżącej organy procedujące w niniejszej sprawie prowadzą postępowanie w sposób opieszały, przewlekły i nieefektywny. Dopiero w następstwie interwencji Prokuratury, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie postanowieniem z dnia 2 czerwca 2016 roku. Postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami, zgodnie z którymi organy administracji publicznej powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminach przewidzianych ustawą oraz informować strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jego przyczynach oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Mając na względzie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skarżąca wskazała, że postępowanie organów obu instancji narusza jej prawo do terminowego i rzetelnego prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie organów jest, zdaniem Skarżącej, wyrazem lekceważenia prawa, stąd Skarżąca wnosi o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wnosi o przyznania od organów kwot w wysokości po 20.236,05 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Skarżąca podkreśla, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organy zaś lekceważą wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie. Charakter sprawy administracyjnej, istniejący od 2 lat stan zagrożenia życia i zdrowia Skarżącej wskazują na potrzebę pilnego rozstrzygnięcia sprawy i usunięcia zagrożenia. Zdaniem Skarżącej analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że w przedmiotowym postępowaniu doszło zarówno do bezczynności, jak i przewlekłego prowadzania postępowania. Mimo bowiem faktu, iż sprawę administracyjną zainicjowały pisma Skarżącej z 26 marca 2015 roku i 31 maja 2015 roku, do dnia dzisiejszego nie zostało wydane merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. pismem z dnia 10 lipca 2015 roku, wniosła zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżąca wskazała, że skarga dotyczy w istocie jednego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest niewłaściwe funkcjonowanie wentylacji w zamieszkałym przez Skarżącą lokalu numer [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym numer [...] przy ulicy [...] w [...], w którym to postępowaniu wciąż nie zostało wydane rozstrzygnięcie merytoryczne w postaci decyzji administracyjnej, zaś bezczynność organu I instancji wymusiła na Skarżącej podjęcie działań w postaci złożenia skargi na przewlekłość, rozpoznawanej następnie przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - powiat [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ opisał czynności podejmowane w związku z pismem A. S. z dnia 26.02.2015 r. w sprawie: cyt." zakończonej przebudowy wentylacji grawitacyjnej w bloku przy ul. [...] (...)". Dalej organ wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 03.07.2013 r., sygn. akt: II SA/Łd 200/13) o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl ). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Postępowanie, prowadzone w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego wentylacji grawitacyjnej w budynku przy ul. [...] w [...], w zakresie mieszkania nr [...], prowadzone było zgodnie z terminami określonymi przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i nie można zarzucić PINB w [...] - Powiat [...] bezczynności czy też przewlekłości jego prowadzenia. Ponadto skarżąca pismem z dnia 12 czerwca 2016 r. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jedynie zażalenie na postanowienie PINB w [...] - Powiat [...] nr [...]. Pismo z dnia 12 czerwca 2016 r., na które powołuje się skarżąca, nie stanowi zażalenia na bezczynność, niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie sprawy. O fakcie braku poprzedzenia przez skarżącą przedmiotowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] — Powiat [...] postępowania stosownym zażaleniem świadczy fakt, że zgodnie z pismem WINB 10.05.2017 r. znak: [...] A. S. dopiero 24 kwietnia 2017 r. złożyła przedmiotowe zażalenie. WINB w [...] organowi termin do 31.05.2017 r. na złożenie relacji z podjętych działań. Prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości stanu technicznego wentylacji grawitacyjnej w budynku przy ul. [...] w zakresie mieszkania nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] nie pozostawał w stanie bezczynności czy też przewlekłości, wszelkie konieczne działania zmierzające bezpośrednio do wydania rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, co jest formalnym warunkiem wniesienia skargi wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Złożyła bowiem w dniu 10 lipca 2015 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo zatytułowane "skarga na opieszałość", które choć formalnie nie zostało zatytułowane zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie i/lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak z jego treści dostatecznie jasno wynika, że skarżąca oczekuje interwencji i pomocy organu wyższego stopnia, celem załatwienia jej sprawy przez PINB w [...]. Wówczas skarżąca działała jeszcze bez fachowego pełnomocnika, zatem zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pismo to jest wystarczającym dowodem na wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, zwłaszcza, że stanowisko organu wyższego stopnia (lub nawet jego brak) nie tamuje możliwości wniesienia skargi na bezczynność i /lub przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego. Istotne jest jedynie formalne dochowanie tego wymogu. Wobec spełnienia tego i innych warunków formalnych, skargę należało rozpoznać merytorycznie. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy więc przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). Oprócz bezczynności w postępowaniu administracyjnym może mieć również miejsce przewlekłe jego prowadzenie. W doktrynie wskazuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Wskazać przy tym należy, że przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie. Jeżeli bezczynność traktować jako niezałatwienie sprawy w terminie, to może ona mieć rożne przyczyny, a w tym i przewlekłość, która jednak nie musi być przyczyną wyłączną. Zatem obie instytucje mogą współistnieć, a ma to miejsce wówczas, gdy podejmowane działania są pozorne i sprawa nie jest załatwiona. Ewentualne "skonsumowanie" w takiej sytuacji przewlekłości przez bezczynność ma wówczas znaczenie tylko dla wyboru odpowiedniego rozstrzygnięcia, natomiast nie wyklucza dopuszczalności skarg i badania zasadności obu form przedłużania postępowania. Może też wystąpić bezczynność bez przewlekłości, gdy czynności były poprawne, zmierzały do wyjaśnienia sprawy, ale z różnych przyczyn nie udało się załatwić jej w terminie. Natomiast przewlekłość nie może nie skutkować bezczynnością, gdyż organ tak działający (przewlekłość uznaje się dopiero po upływie terminów zastrzeżonych dla załatwienia sprawy) zawsze jest bezczynny. Co więcej, bezczynność ustaje z chwilą załatwienia sprawy, natomiast ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę postępowania jako przewlekłego, a ustanie przewlekłości nie musi oznaczać braku bezczynności. Ocenę charakteru obu instytucji i wynikające z nich skutki można przeprowadzić także po załatwieniu sprawy. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. W niniejszej sprawie została wydana przez PINB w [...] decyzja z dnia 17 maja 2017 r. znak [...], która zakończyła postepowanie przez organem I Instancji. Oznacza to, że według stanu na dzień orzekania przez Sąd, stan bezczynności PINB w [...] ustał. Decyzja ta została wydana co prawda po wniesieniu skargi, jednak w tej sytuacji postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym rozstrzygnięto w pkt. II wyroku. Jednocześnie sytuacja ta nie stanowi przeszkody w orzeczeniu czy bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania miało w sprawie miejsce i czy nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, pierwsze pismo skarżąca skierowała do PINB w [...] w dniu 26 lutego 2015 r., w dniu 4 marca 2015 r. PINB poinformował skarżącą, że w toku czynności wyjaśniających ustalił, że Wspólnota Mieszkaniowa [...], zawiadomiła organ o zakończeniu robót budowlanych polegających na przebudowie przewodów kominowych wentylacyjnych, jednak dokumenty złożone do zawiadomienia wymagają uzupełnienia i po ich uzupełnieniu przez inwestora, PINB podejmie dalsze działania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kolejne pismo skarżącej z dnia 26 marca 2015 r. zawierało pytanie o to, jak zakończyło się postępowanie w sprawie jej skargi z dnia 26 lutego 2015 r. Pismo zawierało imię i nazwisko, adres zamieszkania, numer telefonu oraz adres poczty elektronicznej skarżącej oraz znak sprawy, a mimo to w aktach znajduje się adnotacja urzędowa z dnia 6 maja 2015 r. (sporządzona zatem ponad miesiąc po wpływie pisma), że odnotowano wpływ pisma drogą elektroniczną, jednak nie ma w nim adresu ani przedmiotu skargi, a zatem pozostawia się je bez rozpoznania. Kolejne pismo skarżącej z dnia 31 maja 2015 r. zawiera ponowną prośbę o informację, jak zakończyło się postępowanie i jakie powzięto decyzje w sprawie jej skargi z dnia 26 lutego 2015 r. Odpowiedź na to pismo organ sporządził w dniu 24 sierpnia 2015 r. i poinformował skarżącą, że jej pismo z dnia 26 lutego 2015 r. zostało potraktowane jako skarga, tj. w trybie art. 237 i 238 Kpa. Organ wyjaśnił przy tym, że przeprowadził kontrolę w dniu [...] sierpnia 2015 r. i "stwierdził nieprawidłowości" oraz ograniczanie dopływu powietrza do mieszkania przez skarżącą. Następnie w dniu 3 września 2015 r. organ zawiadomił skarżącą, że uznaje jej skargę za bezzasadną, jednak wyznaczył kolejną kontrolę budynku oraz pozyskał dokumentację autorstwa dr inż. arch. M. T. dotyczącą możliwych rozwiązań związanych z usprawnieniem pracy wentylacji w mieszkaniu skarżącej. W dniu 1 października 2015 r. skarżąca wniosła do organu kolejne pismo, polemizujące z przedstawioną dokumentacją projektową. W odpowiedzi na powyższe organ skierował do skarżącej pismo z dnia 8 grudnia 2015 r. w którym wezwał skarżącą do podjęcia działań zmierzających do usunięcia nieprawidłowości związanych z dostarczaniem powietrza zewnętrznego niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania wentylacji. Kolejne pismo skarżąca skierowała do organu w dniu 20 grudnia 2015 r. a organ odpowiedział na nie 13 stycznia 2016 r. podtrzymując swoje stanowisko, że pisma skarżącej załatwia w trybie art. 237 i 238 Kpa. Wszystko to udokumentowane zostało aktami oznaczonymi trzema sygnaturami spraw: [...] ; [...] ; [...]. Postępowanie wszczęte zostało dopiero w dniu 2 czerwca 206 r. , na wniosek Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia 13 maja 2016 r. a decyzja wydana w sprawie w dniu 17 maja 2017 t. jest decyzją merytoryczną, wydaną na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). Po wszczęciu postępowania toczyło się już ono przed organem pierwszej instancji bez nieuzasadnionych przestojów a jego długotrwałość wynikła z tego, że organ II Instancji ([...]WINB) przez około 6 miesięcy rozpatrywał zażalenie na postanowienie PINB z dnia 2 czerwca 2016 r. (rozpoznano je dopiero w dniu 29 grudnia 2016 r., a akta zwrócono organowi I Instancji w dniu 1 marca 2017 r.) W dniu 13 lipca 2016 r. PINB w [...] zawiadomił strony, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 2 miesięcy od zwrotu akt przez organ II Instancji. Termin ten został tylko nieznacznie przekroczony i to z przyczyn niezależnych od organu. Pełnomocnik skarżącej wniosła bowiem o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy. Bezczynności i przewlekłości Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] Sąd upatruje w 16 miesięcznej zwłoce we wszczęciu postępowania, która zresztą zakończona została wyłącznie ze względu na zgłoszone w tym zakresie żądanie Prokuratury. Organ bez przeszkód mógł wszak wydać na podstawie art. 61a KPA postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie, zatem racje skarżącej i organu mogły zostać zweryfikowane przez organ II Instancji oraz ewentualnie przez sąd administracyjny. Tymczasem organ uporczywie traktował pisma skarżącej jako skargi w rozumieniu art. 227 KPA, zgodnie z którym przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądów administracyjnych skarga z art. 227 jest określana jako "skarga powszechna", jak również "skarga obywatelska" (por. orzeczenia powołane przez K. Wojciechowską (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks..., s. 741). Skarga jest rodzajem środka prawnego o charakterze actionis popularis. Jej zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki, na co wskazuje regulacja zawarta w art. 227. Ma ona bowiem charakter otwarty, co podkreśla zwrot "w szczególności". Wyliczenie przedmiotu skargi jest więc jedynie przykładowe (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., I OSK 717/12, LEX nr 1136720: "Przepis art. 227 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy". Z pism skarżącej wynikało jasno, że żąda ona interwencji organu nadzoru budowlanego w konkretnej, własnej sprawie, a żądania te nie miały bynajmniej charakteru skargi obywatelskiej. Ostatecznie zresztą organ doszedł do przekonania, że prowadzenie postępowania nie jest bezprzedmiotowe, skoro wydał przywołaną wyżej decyzję z dnia 17 maja 2017 r., wykorzystując zresztą materiał dowodowy zebrany podczas rozpatrywania sprawy " w trybie skargowym". Sytuacja w której strona uporczywie, przez ponad rok domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego, a organ uporczywie twierdzi że sprawę załatwia w trybie skargowym, po czym ostatecznie zmienia zdanie ze względu na pismo Prokuratury, jest niemożliwa do zaakceptowania, albowiem takie załatwianie sprawy uniemożliwiają stronie wersyfikację stanowiska organu w administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym toku instancji. Zdaniem Sądu stanowi to również o rażącym naruszeniu prawa. Okres czasu, w którym organ zwlekał z wszczęciem postępowania (16 miesięcy) byłby wystarczający do ostatecznego załatwienia sprawy co najmniej w administracyjnym toku instancji. Na koniec wskazać należy, że na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżąca żądała przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 20.236,05 zł. Kwota której może żądać strona skarżąca, to kwota dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r. (M. P. z 2017 r. poz. 183), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2016r. wyniosło 4047,21 zł. Oznacza to, że górna granica sumy pieniężnej, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi obecnie 40 472, 10 zł. Suma pieniężna, o której mowa w tym przepisie (art. 149 § 2 ), jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (tak: NSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1506/16) W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że wystarczającym środkiem represyjnym i prewencyjnym będzie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, co czyniąc Sąd miał na uwadze, że postępowanie przed PINB w [...] już po jego formalnym wszczęciu w dniu 2 czerwca 2016 r. toczyło się bez nieuzasadnionej zwłoki, a nadto w sprawie została już wydana decyzja administracyjna. W niniejszej sprawie zatem cel skargi zostanie osiągnięty poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, której wysokość Sąd uznaje za odpowiednią do ustalonego stanu sprawy. O kosztach orzeczono w pkt. V wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).