II SO/Kr 21/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 2 stycznia 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Fundacji [...] z siedzibą w W. o wymierzenie grzywny Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. za nieprzekazanie skargi postanawia: wymierzyć Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych. Pismem z dnia 18 października 2017 r. Fundacja [...]" z siedzibą w W., na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.a.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o wymierzenie Zarządowi Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. grzywny w wysokości 4000 zł z tytułu nieprzekazania do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach wniosku Fundacja wyjaśniła, że w dniu 23 sierpnia 2016 r. skierowała do Zarządu Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pomimo wezwania do wykonania wniosku w dniu 13 września 2016 r. oraz w dniu 13 października 2016 r. zostały wysłane ponaglenia. W dniu 28 października 2016 r. Zarząd Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej W związku z powyższym Fundacja w dniu 16 listopada 2016 r. skierowała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na powyższym wniosek Zarząd Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T., decyzją z dnia 13 grudnia 2016 r. podtrzymał swoje pierwotne stanowisko jak również zakwestionował przesłankę podmiotową wynikającą z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że wnioskowane informacje podlegają ograniczeniu ze względu na ochronę wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym Fundacja skierowała za pośrednictwem Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Następnie Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. odesłał Fundacji przedmiotową skargę, argumentując, że do działalności szpitala nie ma zastosowania ustawa p.p.s.a., a tym samym nie ma obowiązku przekazania jej do Sądu. Fundacja na poparcie swojego wniosku o wymierzenie grzywny powołała się na liczne orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na wniosek Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o oddalenie wniosku Fundacji i zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o odstąpienie od ukarania grzywną z uwagi na wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. W uzasadnieniu pisma Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. podkreśliła, że jest spółka kapitałowa, której całość udziałów należy do trzech wspólników będących osobami fizycznymi. Spółka jest natomiast podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, wykonującą działalność leczniczą jako przedsiębiorca i nie dysponuje majątkiem publicznym. Wyjaśniła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Kara finansowa służy zapobieganiu dopuszczania się naruszeń prawa przez organ w przyszłości. Grzywna stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010r. w sprawie I OZ 836/10, z dnia 25 sierpnia 2011r. w sprawie I OZ 597/11; z dnia 23 września 2011r. w sprawie II OZ 790/11, CBOSA). Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. Organ w ten sposób ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Wskazać również należy, że sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że skarga Fundacji [...] na bezczynność Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została skierowana na adres organu w dniu 20 stycznia 2017. Stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a organ winien w terminie trzydziestu dni przekazać tę skargę do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Niewątpliwie organ nie zrealizował swego obowiązku w terminie trzydziestu dni. Co istotne, do dnia dzisiejszego do tutejszego sądu nie wpłynęła przedmiotowa skarga. Niewywiązanie się z obowiązku przekazania skargi do sądu uzasadnia wymierzenie Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. grzywny, bowiem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Przyczyny powodujące nieprzekazanie skargi do sądu są nieistotne dla samego wymierzenia sankcji, choć mogą mieć wpływ na wysokość przedmiotowej grzywny. Jednocześnie należy wyjaśnić, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w 2014r. (M.P. z 2015r. poz. 179) wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014r. wyniosło 3783,46 zł. Odnosząc się do wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny i odnoszących się do przyczyn nieprzekazania skargi stwierdzić należy, że argumentacja jest chybiona. Stwierdzić należy, że Fundacja trafnie wskazała, że – w myśl stosownych regulacji – Centrum Zdrowia realizuje w istocie zadania publiczne przypisane w drodze ustawy. Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. jest osobą prawną, a jednocześnie podmiotem leczniczym w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz.U.2016.1638 t.j.) Wyjaśnić należy, że NFZ nie jest wykonawcą programów zdrowotnych; art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (DZ.U. 2017.1938 t.j.) określa, że po stronie NFZ spoczywa obowiązek ich opracowania, wdrażania, realizowania i finansowania, nie jest jednak ich wykonawcą. Ustawodawca, w odniesieniu do programów polityki zdrowotnej, wskazał wprost, że programy zdrowotne są realizowane przez podmioty wybrane w drodze konkursu (art. 48 b ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej); mimo, że formalne przekazanie wykonawstwa konkretnemu podmiotowi następuje w drodze umowy, to w akcie rangi ustawowej wykonanie programów polityki zdrowotnej zostało powierzone expressis verbis podmiotom, które zostaną wybrane w drodze konkursu, nie zaś NFZ. Regulacja ta koresponduje z brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej; zgodnie z którym podmiot wykonujący działalność leczniczą może otrzymać środki publiczne z przeznaczeniem na realizację zadań w zakresie programów polityki zdrowotnej, programów zdrowotnych i promocji zdrowia, w tym na zakup aparatury i sprzętu medycznego oraz wykonanie innych inwestycji koniecznych do realizacji tych zadań. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Użyte w treści przepisu art. 4 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji oznacza możliwość wykonywania zadań publicznych przez podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2017 r., II SAB/Kr 175/17, LEX nr 2393118). W rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Wobec tego reprezentująca taki zakład spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 358/11, LEX nr 1082736). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem spółka jest podmiotem leczniczym w rozumieniu w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1638), wykonującym działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych. Z kolei jako świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy). Wobec tego reprezentująca taki podmiot leczniczy Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności – por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 września 2017 r., LEX nr 2351308. W przypadku ustalenia, że wskazany przez stronę skarżącą podmiot nie mieściłby się w kręgu zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, uznać by należało, iż nie jest on organem o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. zobowiązanym do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. i nie może być w stosunku do niego kierowany wniosek o ukaranie grzywną za niewykonanie wyżej wymienionych obowiązków (art. 55 § 1 p.p.s.a.). W takiej sytuacji jako niedopuszczalny podlegałby on odrzuceniu. (por. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2012 r. I OZ 309/12, LEX nr 1265006). A contrario, w sytuacji, gdy w grę wchodzi podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji, grzywna może zostać wymierzona, choćby nie należał on do grona organów władzy publicznej. Wystarczy, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Określając wysokość grzywny należało uwzględnić, iż stan opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi, jak już wyżej wskazano, nie został dotychczas usunięty. Podkreślić należy, że organ wielokrotnie przekroczył termin do przekazania sądowi skargi, bowiem blisko pół roku temu powinien był dokonać czynności, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, że grzywna w kwocie 1000 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przekazania skargi i jednocześnie spełni cele, dla których została ustanowiona. Działając na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji postanowienia.