III SA/Kr 1006/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi U. K. na uchwałę Rady Miejskiej w W z dnia 29 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Publicznego Gimnazjum w O postanawia: I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis w kwocie 300 zł (trzysta złotych). Rada Miejska w W podjęła w dniu 29 października 2012 r. uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Publicznego Gimnazjum w O z dniem 31 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Pismem z dnia 4 lipca 2015 r. U. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W z dnia 29 października 2012 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Publicznego Gminazjum w O z dniem 31 sierpnia 2013 r. Skarga ta została wniesiona po uprzednim skierowaniu przez skarżącą do Rady Miejskiej w W wezwania do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Wezwanie to wpłynęło do Urzędu Miejskiego w W w dniu 11 maja 2015 r. Rada nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. W skardze podniesiono, że przy podejmowaniu przez Radę Miejską w W powyższej uchwały nie zostały zachowane procedury likwidacyjne wynikające z art. 59 ustawy o systemie oświaty w kwestii skutecznego zawiadomienia każdego z rodziców/opiekunów prawnych uczniów. Nadto, jak twierdzi skarżąca, nie otrzymała ona również powiadomienia o planowanej likwidacji szkoły. Skarżąca podała także, że pomimo wielu pism i wniosków kierowanych do Wojewody w sprawie wszczęcia postępowania nadzorczego mającego na celu sprawdzenie na podstawie dokumentacji m.in. czynności materialno-prawnych w tej sprawie - nie podjęto takich czynności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz W wniósł o jej oddalenie. Burmistrz podał, że po myśli art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, pot 2572, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym Rada Miejska w W podejmowała zaskarżoną uchwałę, szkoła publiczna, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie, z kolei organ prowadzący jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Jednoczenie zgodnie z art. 59 ust 2 ustawy o systemie oświaty w przypadku szkół lub placówek publicznych prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego mogą one zostać zlikwidowane po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Rada Miejska w W stosownie do treści art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty w dniu 10 lutego 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Publicznego Gimnazjum w O z dniem 31 sierpnia 2013 roku. Następnie zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty ww. uchwała o zamiarze likwidacji szkoły została przesłana do Kuratorium Oświaty, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny o wydanie opinii w tym zakresie. W dalszej kolejności, zgodnie z przytoczonym powyżej w piśmie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty Gmina W jako organ prowadzący, aby zachować termin wymagany prawem (do 28 lutego 2013 r.) powiadomiła pismem rodziców/opiekunów prawnych uczniów uczęszczających do szkoły o zamiarze likwidacji szkoły. Organ podał, że po skutecznym zawiadomieniu rodziców/opiekunów prawnych uczniów Rada Miejska w W w dniu 29 października 2012 r. podjęła zaskarżoną obecnie uchwałę. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż nie została ona poinformowana przez Gminę W o planowanej wówczas likwidacji szkoły wyjaśniono, iż Gmina dopełniła wszelkich czynności materialno-technicznych związanych z zawiadomieniem rodziców/opiekunów prawnych uczniów likwidowanych szkół, w tym oddziału przedszkolnego. Gmina W, jako organ prowadzący szkoły publiczne nie dopatrzyła się, aby w jakikolwiek sposób została naruszona procedura oświatowa przy likwidacji szkoły, skutkująca nieważnością podjętej uchwały. Wskazano, że w tej sprawie skarżąca była już informowana przez Gminny Zespół Ekonomiczno-Administracyjny Szkół w W pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. (znak: [...]). Nadto w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 26 czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej GZEAS w W przesłał w formie wskazanej przez skarżącą, tj. za pośrednictwem podanego maila skan zwrotek potwierdzających odbiór powiadomienia głównego i zastępczego o likwidacji ww. szkoły odebranych przez pełnoletniego syna skarżącej S. K. Ponadto w ocenie Burmistrza, zawiadomienie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie jest tożsame z zawiadomieniem o jakim mowa w k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że zawiadomienie powinno być skierowane do rodziców dzieci, przy czym ustawa nie określa formy takiego zawiadomienia, a jedynie wymaga, by rodzice zostali poinformowani o likwidacji szkoły. Dlatego zawiadomienie nie musi nastąpić na piśmie, a przykładowo powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W sprawie likwidacji szkół na terenie Gminy W, w tym w O odbyło się szereg spotkań konsultacyjnych z rodzicami uczniów i nauczycielami, a wiedza o planowanych zmianach w oświacie z uwagi na ich charakter społeczny i medialny była powszechnie znana. Podkreślono, iż przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje obligatoryjnego trybu i formy doręczenia informacji o zamiarze likwidacji szkoły i przedszkola. Kierowano się zatem ogólną regułą wynikającą z ukształtowanego i utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa, iż w przypadku celu instytucji zawiadomienia rodziców, chodzi o stworzenie rodzicom przez organ realnej możliwości uzyskania informacji o zamiarze likwidacji szkoły w terminie 6 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji szkoły (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., I OSK 861/14, LEX nr 1508763). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Z treści skargi wynika, że objęto nią uchwałę Rady Miejskiej w W z dnia 29 października 2012 r., Nr [...] w sprawie likwidacji Publicznego Gimnazjum w O z dniem 31 sierpnia 2013 r. Skarga U. K. została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2015, poz. 1515). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w W z dnia 29 października 2012 r., Nr [...] w sprawie likwidacji Publicznego Gimnazjum w O z dniem 31 sierpnia 2013 r. została złożona w terminie. Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Zaskarżona uchwała została podjęta na art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem "Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Dokumentację zlikwidowanej szkoły publicznej przekazuje się organowi prowadzącemu szkołę, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przekazuje się organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny, w terminie jednego miesiąca od dnia zakończenia likwidacji". Wśród norm zakodowanych w przepisach ustawy o systemie oświaty znajdują się również normy stanowiące źródło interesu prawnego rodziców ucznia uczęszczającego do szkoły w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13, z przepisu tego wynika prawo podmiotowe rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, do której uczęszcza jego dziecko. Prawo to ma fundamentalne znaczenie, jako urzeczywistniające konstytucyjną zasadę pewności prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, a która to zasada wyklucza zaskakiwanie jednostki nagłą zmianą sytuacji prawnej, w tym kształtowanej przez normy prawa miejscowego. Ma ona szczególne znaczenia właśnie w sytuacji, gdy interesy jednostki – np. w zakresie uzyskania wykształcenia – znajdują się w toku. Rzeczony art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, tworząc prawo podmiotowe rodziców do informacji o zasadniczych kwestiach dotyczących szkoły, do której uczęszcza ich dziecko, stanowi zatem także realizację konstytucyjnej zasady ochrony interesów znajdujących się w toku. Nie może bowiem budzić wątpliwości prawo rodziców do opieki i troski nad wykształceniem ich dzieci, wynikające m.in. implicite zwłaszcza z art. 70 ust. 3, jak też art. 48 ust. 1 i art. 53 ust. 3 Konstytucji RP. Stosowne uprawnienie jest dodatkowo wzmacniane przysługującym rodzicom prawem refleksowym od samego prawa ich dziecka do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP), które uczęszcza do szkoły objętej procesem przekształceń bądź likwidacji. Naruszenie zawartego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty prawa rodzica do informacji o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły przez organ ją prowadzący może być zatem kwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W sytuacji, gdy skarżąca nie wykazała swojej legitymacji procesowej, a z akt sprawy, w tym oświadczeń pełnomocnika organu wynika, że skarżąca jest rodzicem dziecka, które w czasie postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały było uczniem Szkoły Podstawowej w O, a nie uczniem likwidowanego zaskarżoną uchwałą Publicznego Gimnazjum w O, należy przyjąć, że skarżąca nie była legitymowana w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w W z dnia 29 października 2012 r., Nr [...] w sprawie likwidacji Publicznego Gimnazjum w O z dniem 31 sierpnia 2013 r. Wobec powyższego skarga U. K. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. O zwrocie skarżącej wpisu uiszczonego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.