III SA/Kr 1010/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala Skarżący J. O. pismem z dnia 13 marca 2018 r. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów do celów prawnych (do założenia księgi wieczystej) dotyczącego działek przed scaleniowych nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w L. Starosta decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101) – dalej u.p.g.i.k. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej k.p.a., odmówił wydania wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (oznaczenia według stanu przed scaleniem) położonych w L. W uzasadnieniu decyzji organ omówił przebieg postępowania scaleniowego w L, wskazując m.in., iż uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy z [...] 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi L winno skutkować przywróceniem operatu ewidencji gruntów i budynków do stanu przed scaleniem, jednakże nie jest to możliwe z uwagi na objęcie nowo wydzielonych nieruchomości przez uczestników scalenia jak również obrót prawny nieruchomościami, który miał miejsce po 2010 roku. Księgi wieczyste dla nieruchomości wg. oznaczenia przed scaleniem zostały zamknięte. Nowy natomiast stan prawny (w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych. Badanie księgi wieczystej nr [...] w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych wskazuje, że księga ta, obejmująca działki ewidencyjne o numerach nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (oznaczenia według stanu przed scaleniem gruntów) została zamknięta w dniu 27 września 2010 r. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, nie ma możliwości wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej sprzed scalenia z klauzulą o treści: niniejszy dokument jest przeznaczony do dokonywania wpisu w księdze wieczystej. Ponadto, organ wskazując na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podkreślił, iż pomimo że przepisy prawa nie regulują wprost, w jakiej formie powinna być dokonywana odmowa wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, to jednak z zasady domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej, wielokrotnie przyjmowanej w orzecznictwie sądowym, tą formę rozstrzygnięcia należało uznać za właściwą w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu J. O. nie zgodził się z wydanym przez organ rozstrzygnięciem, podnosząc, że Starosta jest w obowiązku uwzględnić i wykonywać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którym decyzja wójta gminy N z dnia 14 września 2006 r. w przedmiocie scalenia gruntów objętych niniejszym postępowaniem została uchylona, a co za tym idzie z obiegu prawnego wyeliminowany został operat geodezyjny scalenia, ponadto, jak podkreślił, WSA jednoznacznie wskazał, iż decyzja ta nie może być wykonywana. Zdaniem skarżącego "bezpodstawną jest argumentacja o zasadzeniu decyzji na aktualnej treści ksiąg wieczystych, bowiem ich rękojmia wiary publicznej zostaje wyłączona mocą art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece przez wpisanie w jej dziale III ostrzeżenia dotyczącego niezgodności ujawnionego stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 u.p.g.i.k., utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że wynikająca z art. 24 ust. 3 u.p.g.i.k. forma udostępniania informacji - wypis z rejestru gruntów jest przewidziana wyłącznie dla tych danych, które aktualnie zawarte są w operacie ewidencyjnym. Jak podkreślił WINGiK, Starosta dokonał aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L w oparciu o decyzję Wójta Gminy z [...] 2006 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt scalenia wsi L, która po rozpatrzeniu odwołań uczestników postępowania utrzymana została w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2008 r., znak: [...] oraz w oparciu o operat scalenia i wymiany gruntów wsi L, przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej 15 marca 2010 r., za numerem [...]. Złożono stosowne wnioski do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, które zostały przez sąd wieczysto-księgowy w większości zrealizowane. Organ wskazał też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 uchylił ww. decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy oraz wskazał, iż decyzja nie może być wykonywana. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 698/13, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Ponieważ sprawę dotyczącą scalenia gruntów przekazano do ponownego rozpatrzenia stała się ona przedmiotem rozpoznania przez właściwy w sprawie organ, tj. Starostę, wskazany jako organ właściwy do załatwienia sprawy scaleniowej w L przez NSA w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy a Starostą postanowieniem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 209/14. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] 2016 r. znak: [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego z wniosku z dnia 24 września 1984 r. W wyniku rozpatrzenia odwołań, decyzją z dnia 10 listopada 2016 r. znak: [...] Wojewoda uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...] umorzył postępowanie scaleniowe wszczęte z wniosku z dnia 24 września 1984 r. Decyzja ta nie uzyskała dotychczas waloru ostateczności. Organ odwoławczy podkreślił, że jakkolwiek brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia, a tym samym wprowadzone na podstawie ww. decyzji do ewidencji zmiany danych nie mają podstawy prawnej, ponieważ dokument stanowiący dotychczas podstawę wprowadzonych zmian, został wycofany z obrotu prawnego, to nie oznacza to jednak, iż stan ewidencji ukształtowany uchyloną następnie decyzją nie jest wiążący, a sama ewidencja, założona wskutek uchylonej decyzji nie jest ważna. Do czasu zakończenia powyższego postępowania skutki cywilnoprawne uchylonej decyzji Wójta Gminy z [...] 2006 r., która stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów są prawnie wiążące. Tym samym, zdaniem WINGiK brak jest obecnie podstaw do zrealizowania wniosku J. O. z dnia 13 marca 2018 r. Organ wyjaśnił, że jeżeli intencją wnioskodawcy jest żądanie informacji z ewidencji gruntów i budynków w innej formie np. w formie zaświadczenia, wniosek taki może złożyć w każdym czasie. Wówczas organ ewidencyjny jest zobowiązany do zbadania, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 217 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. O. zarzucił naruszenie: - art. 24 ust. 2, 2a, 2b lit. c ustawy u.p.g.k., poprzez niewydanie na wniosek strony wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów do celów prawnych oraz niezaktualizowanie jej zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 roku (II SA/Kr 842/09), co winno być dokonane z urzędu, - art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, do jakich był zobowiązany organ z mocy prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej wskazane reguły, Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy, J. O. pismem z dnia 13 marca 2018 r. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów do celów prawnych (do założenia księgi wieczystej) dotyczącego działek przed scaleniowych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w L. Starosta decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...], odmówił skarżącemu wydania żądanego wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dla powyższych działek ewidencyjnych, a następnie decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. znak: [...] będącą przedmiotem kontroli Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał ją w mocy. Wobec powyższego zasadne jest ustalenie, czy organy prawidłowo odmówiły wydania wypisu i wyrysu, a jeśli tak to czy formą właściwą załatwienia wniosku skarżącego było wydanie decyzji administracyjnej. Na wstępie rozważań wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 u.p.g.i.k., jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 u.p.g.i.k. ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034), utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z powyższych regulacji u.p.g.i.k. oraz przepisów wykonawczych wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Nie oznacza to, że starosta ma obowiązek czuwania z urzędu nad stanem aktualności operatu ewidencyjnego i automatycznego wprowadzania wszelkich danych na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporów własnościowych lub granicznych. Przepisy u.p.g.i.k. oraz ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. Nadto, art. 20 u.p.g.i.k. określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 u.p.g.i.k. I tak, zgodnie z ww. przepisem, operat ewidencyjny składa się z: 1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności: a) odpowiednio zabezpieczone przechowywanie danych i ich aktualizację, b) udostępnianie oraz wspólne korzystanie z danych na zasadach określonych w przepisach o infrastrukturze informacji przestrzennej, c) wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej; 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. W myśl z kolei art. 24 ust. 3 u.p.g.i.k., Starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej; 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych; 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Z powyższego bezsprzecznie wynika, że forma udostępniania informacji w postaci, m.in. wypisów z rejestru gruntów i budynków oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej jest przewidziana tylko i wyłącznie dla tych danych, które są zawarte w operacie ewidencyjnym. Istotę wypisu a także wyrysu z mapy ewidencyjnej stanowi to, że odzwierciedla on treść danych aktualnie zawartych w operacie. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania żądanego wypisu i wyrysu, to nie może ich wydać. Tym samym, skoro tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, organ nie posiadał w operacie ewidencyjnym danych żądnych przez skarżącego, dotyczących działek przed scaleniem położonych w L, to nie mógł wydać wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dla tych działek, tak jak tego oczekiwał skarżący. Wyjaśnić również należy, że organy prawidłowo przyjęły, że odmowa wydania wypisu i wyrysu z rejestru ma formę decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego nie stanowią zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009 nr., sygn. akt I OSK 848/09, z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 457/10, z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 646/10 i II SA/Bk 648/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 796/10 i z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 803/10). Dlatego odmowa ich wydania powinna mieć formę decyzji administracyjnej, a nie postanowienia (por. też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 647/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/08). Wskazać także należy, że w postępowaniu dotyczącym wydania wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej organ nie rozstrzyga o potrzebie aktualizacji danych zawartych w prowadzonej ewidencji, gdyż aktualizacja danych ewidencyjnych następuje w odrębnym postępowaniu. Kwestia aktualizacji danych w ewidencji gruntów może być rozważana jedynie w postępowaniu aktualizacyjnym lub w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.