III SA/Kr 1013/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 maja 2016 r. Nr [...] przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 400 zł (czterysta złotych). Zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania A sp. z o.o. w S (Z), utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2016 r. o nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazano, że podstawą nałożenia kary pieniężnej przez organ I instancji było stwierdzenie naruszenia opisanego w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym: 1p. 1.5 niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. W odwołaniu spółka podniosła, że nie ponosi odpowiedzialności za zaistniałą sytuację, bowiem nie otrzymała awiza z poczty, brak obecności pracowników firmy w siedzibie był spowodowany zbiegiem okoliczności, a spółka nie sprzeciwiała się kontroli. Ponadto nieformalna siedziba firmy znajduje się pod innym adresem i nie musi być ona tożsama z adresem siedziby. Organ nie zbadał zastosowania w sprawie przepisów wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorstwa. Ponadto Urząd Skarbowy prowadził kontrolę przedsiębiorstwa, w konsekwencji strona nie była w posiadaniu dokumentów. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy przytoczył na wstępie przepisy ustawy o transporcie drogowym, w szczególności art. 92a ust. 1 stanowiący, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wyjaśniając podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji podjął kilka prób przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy. W dniu 28 września 2015 r. inspektorzy transportu drogowego udali się do siedziby spółki celem rozpoczęcia i przeprowadzania kontroli w siedzibie. Pod tym adresem nie zastali przedsiębiorcy, a stan budynku wskazywał na jego niezagospodarowanie. Dokonano próby skontaktowania się telefonicznie z przedsiębiorcą, która okazała się bezskuteczna. Pismem z dnia 2 listopada 2015 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia polegającego na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, które zostało stronie prawidłowo doręczone. Pismem z dnia 19 listopada 2015 r. strona poinformowała, że otrzymała zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli, w odpowiedzi na pismo strona poinformowała organ o czasowym braku siedziby i trwającej kontroli skarbowej. Przesłuchany w roli strony B. S. zeznał, że baza firmy nieformalnie znajduje się pod innym adresem, a budynek zlokalizowany w S jest przeznaczony do remontu, ponadto z uwagi na częste wyjazdy korespondencja kierowana do spółki nie była odbierana. Ponadto B. S. zeznał, że w tym czasie prowadzi kontrolę urząd skarbowy w O, a adres siedziby firmy to S, Z. W następstwie powyższego strona dostarczyła do organu pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. kserokopie dokumentów tj. KRS, licencji, wykaz pracowników, środków transportu, umowy o prace. Nie przedłożono żadnych danych ewidencjonujących czas pracy kierowców. Zdaniem organu odwoławczego przytoczone przez stronę zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. Urząd Skarbowy w O nie prowadził wobec przedsiębiorstwa czynności kontrolnych w miesiącach wrześniu i październiku 2015 r. Zgodnie z pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. Urząd Kontroli Skarbowej w K nie prowadził czynności kontrolnych ani postępowań karno-skarbowych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że adres siedziby przedsiębiorstwa nie musi być tożsamy z adresem, pod jakim przedsiębiorstwo zlokalizowało swój tabor, niemniej jednak adres siedziby jest adresem do korespondencji, w związku z tym pisma kierowane do przedsiębiorstwa są adresowane na adres siedziby. Organ nie jest w stanie ustalić nieformalnego adresu przedsiębiorstwa, dlatego to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wskazania adresu do doręczeń, a zaniedbanie w tym zakresie obciąża skutkami przedsiębiorcę. Ponadto adres, na który kierowana była korespondencja, a także udali się inspektorzy jest wskazany w dokumentach rejestrowych spółki, a także w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Nie można zatem stwierdzić, że przedsiębiorca dochował należytej staranności w tym zakresie lub że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Ponadto podnoszone przez stronę w toku postępowania okoliczności takie jak kontrola skarbowa lub brak odpowiedzi ze strony organu nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Następnie odwołując się do brzmienia art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym oraz orzecznictwa stwierdzono, że warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. Dlatego też wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest działaniem nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności i na które nie ma on wpływu, nie może mieć miejsca, albowiem prowadziłoby to w istocie do możliwości każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników. Od powyższej decyzji spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jej zmianę wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji i uchylenie nałożonej na stronę skarżącą kary pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a. art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego zastosowanie i wszczęcie i prowadzenie kontroli mimo wszczętej i prowadzonej już w tym samym czasie kontroli przez Urząd Skarbowy w O, b. art. 92 ustawy o transporcie drogowym wraz z załącznikiem nr 3 1p. 1.5 poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżąca dopuściła się naruszeń uzasadniających nałożenie na nią kary w wysokości 10.000 zł, c. art. 92 c ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie wszczętego postępowania w sytuacji, gdy ujawnione okoliczności nastąpiły na skutek zdarzeń, za które skarżąca nie ponosi winy i których nie mogła przewidzieć, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na naruszeniu zasad prawdy obiektywnej oraz zaufania obywatela do państwa a polegające w szczególności na niewyjaśnieniu w sposób dokładny i wyczerpujący stanu faktycznego, jak chociażby kwestii dotyczącej postępowania kontrolnego prowadzonego wobec skarżącej przez Urząd Skarbowy w O i podstawy zarzucanych skarżącej zachowań, 3. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanej decyzji, a polegający na przyjęciu, że wobec skarżącej w chwili wszczęcia postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie było prowadzone żadne inne postępowanie kontrolne (skarbowe) oraz przyjęcie, że zachowanie skarżącej, które doprowadziło do nałożenia kary pieniężnej było umyślne i zawinione i kwalifikowało się do nałożenia kary. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych podwodów niż wymienione w skardze. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.), do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, zaś zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy inspektor wykonując czynności kontrolne ma prawo do kontroli dokumentów, natomiast zgodnie z pkt 6 – prawo wstępu na teren podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w tym do pomieszczeń lub lokali, gdzie prowadzi on działalność lub przechowuje dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22 niniejszej ustawy, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność. Art. 72 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nakłada z kolei na kontrolowany podmiot prawny obowiązek udzielenia ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem kontroli. Pkt 2 ustawy nakłada natomiast na kontrolowany podmiot prawny obowiązek umożliwienia inspektorowi dokonania czynności kontrolnych, w tym udostępnienia wszystkich pomieszczeń, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Zaś załącznik 3 w pkt 1.5 przewiduje karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za "niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części". W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji przedstawiono szczegółowy opis zachowania strony skarżącej, który wskazuje na to, że rozpoczęcie kontroli było na początku niemożliwe, pomimo kilku prób i zawiadomień. Zawiadomienia te, wysyłane na ujawniony w KRS adres spółki były – wbrew argumentacji spółki – w pełni skuteczne. Dokonano ich w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 45, tj. w lokalu siedziby jednostki organizacyjnej, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 cyt. kodeksu). Jak wynika z § 3 tego artykułu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 cyt. kodeksu). Skoro podmiotem kontrolowanym jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, podlegająca obowiązkowi rejestracji, to bierze ona na siebie odpowiedzialność, że ujawniony w Rejestrze Przedsiębiorców adres jej siedziby będzie traktowany jako adres do doręczeń, tym bardziej, jeżeli adres ten podawany był również organom administracyjnym. W tym zakresie nieskuteczna jest argumentacja spółki, która broniła się twierdzeniami o nieotrzymaniu awiza, remoncie, czy spóźnionej zmianie wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym. Twierdzenia te nie mogą w tym zakresie podważyć domniemania skuteczności doręczenia w trybie omówionych powyżej przepisów. Nie ulega jednak kwestii, że pomimo początkowych utrudnień w nawiązaniu kontaktu ze spółką, ta w końcu jednak zareagowała na wezwanie organu i podjęła z nim współpracę. W tym zakresie przedłożyła dokumentację, a występujący w imieniu strony B. S. stawił się na przesłuchaniu w charakterze strony. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności faktyczne należało uznać zatem, że orzekające w sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, a to art. 92a ustawy o transporcie drogowym w zw. z l.p. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy uznając, że skarżąca spółka nie poddała się czy uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, przez co naruszyła obowiązki związane z wykonywaniem transportu drogowego. Wykładnia językowa przepisu zawartego w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, oznaczonego lp. 1.5 dowodzi tymczasem, że ustawodawca określając naruszenie obowiązków, o jakich mowa w tym przepisie użył zwrotów "niepoddanie się" lub "uniemożliwienie" przeprowadzenia kontroli, co oznacza, że odnoszą się one do zdarzeń dokonanych (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1386/13). Tym samym przepisy te nie znajdą zastosowania do sytuacji, w których osoby działające w imieniu skarżącej spółki wprawdzie utrudniały przeprowadzenie czynności kontrolnych, jednak w efekcie umożliwiły jej przeprowadzenie. Organ odwoławczy wspomniał o dodatkowym uchybieniu po stronie kontrolowanej spółki, jakim było zaniechanie przedłożenia wszystkich dokumentów. Stwierdzono bowiem, że spółka przedłożyła kserokopie dokumentów, tj. KRS, licencji, wykazu pracowników, środków transportu, umów o pracę. Nie przedłożono jednak "żadnych danych dokumentujących ewidencjonujących czas pracy kierowców". Faktycznie, nieprzedłożenie żądanych przez organ dokumentów może być zakwalifikowane jako uniemożliwienie bądź niepoddanie się kontroli. Działanie kontrolowanego podmiotu musi być jednak w tym zakresie intencyjne, z akt postępowania musi wynikać, że strona miała świadomość co do zakresu żądanej od niej dokumentacji, a z decyzji nakładającej karę musi w końcu wynikać wyraźnie jakich dokumentów nie przedłożono do kontroli. Z wystosowanych do strony wezwań wynika tymczasem, że była ona adresatem szablonowego zapewne wezwania do przedłożenia dokumentów, wymienionych w 42 punktach, przy czym tylko niektóre z nich zostały przez organ podkreślone. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że z zeznań strony wynika, iż nie była ona wcześniej kontrolowana, mogła ona nie mieć pewności co do tego, których dokładnie dokumentów żąda od niej organ. Przede wszystkim jednak z decyzji organu odwoławczego nie wynika jednoznacznie, jakich dokumentów spółka nie przedłożyła. Z zawartego w decyzji sformułowania wynika bowiem zarzut, że spółka nie przedłożyła żadnych danych dotyczących kierowców, podczas gdy we wcześniejszym zdaniu stwierdzono, że spółka przedłożyła jednak wykaz pracowników i umowy o pracę, które to dokumenty znajdują się rzeczywiście w aktach sprawy. Powyższa niejasność sprawia, że zaskarżona decyzja została sporządzona wbrew wymogom zawartym w art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne; uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uzasadnienie decyzji pełni doniosłą funkcję w realizacji zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8). Wypełnienie tej funkcji wymaga, by nie zostało ono sformułowane ogólnikowo. Uzasadnienie decyzji jest postrzegane jako jej element służący realizacji zasady przekonywania, wpływający na przyszłe zachowanie adresata decyzji (art. 11). Funkcją uzasadnienia jest zatem także przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie niż oczekiwane przez stronę, to że stało się tak z istotnych powodów (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 198/10). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej należy wyjaśnić, że powołany przez stronę skarżącą przepis limitujący ilość jednoczesnych kontroli przedsiębiorców, dotyczy wyłącznie prowadzonej kontroli, w tym kontroli podatkowej, o której mowa w dziale VI Ordynacji podatkowej. Analogiczny pogląd wyrażony został w postanowieniu NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1539/11. Natomiast w wyrokach NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 142/10 i z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 993/10 wskazywano w kontekście stosowania przepisów rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy", na konieczność wyraźnego rozróżnienia instytucji "postępowania podatkowego" i "kontroli podatkowej". To, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w O podjął względem kontrolowanego czynności sprawdzające, o czym poinformował go w piśmie z dnia 27 października 2015 r., nie oznacza, że wszczęto względem spółki kontrolę, o której mowa w art. 82 cyt. ustawy. Potwierdza to jednoznaczne oświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O z dnia 10 grudnia 2015 r., który wyraźnie zaprzeczył, aby względem skarżącej spółki prowadzona była kontrola podatkowa we wrześniu i październiku 2015 r. Ponownie rozpatrując sprawę organy rozważając zasadność wymierzenia skarżącej kary wezmą pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko w kwestii interpretacji pojęcia "niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części", w tym świetle raz jeszcze rozważą zasadność wymierzenia kary skarżącej spółce, a w razie podtrzymania dotychczasowego stanowiska – w sposób prawidłowy je uzasadnią, umożliwiając zrozumienie stronie motywów rozstrzygnięcia, a Sądowi - dokonanie kontroli poprawności wydanej decyzji. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 cyt. ustawy.