III SA/Kr 1034/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Tadeusz Wołek Protokolant Magdalena Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. H. na akt Prezydenta Miasta z dnia 6 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście mieszkaniowej skargę oddala Prezydent Miasta w piśmie z dnia 6 kwietnia 2012r. nr [...] poinformował W. H. o odmowie pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku złożonego 13 marca 2012r. o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy i wdrożenia procedury pod kątem objęcia listą mieszkaniową na 2012r. Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy ( Dz. U. Województwa z dnia 5 grudnia 2007r., nr 850, poz. 5589 ze zm.), uprawnionymi do ubiegania się o wynajem gminnego lokalu mieszkalnego są osoby spełniające kryteria niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych spełniają między innymi osoby, które utraciły tytuł prawny do lokalu na skutek wypowiedzenia umowy najmu dokonanego na podstawie art. 11 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. z 2005r., nr 31, poz. 266 ze zm.). Kryterium niskich dochodów spełniają wnioskodawcy, których średni miesięczny dochód, w wieloosobowym gospodarstwie domowym, nie przekracza kwoty 150% najniższej emerytury na osobę tj. 1.198.77 zł. Za dochód uważa się sumę wszelkich przychodów wnioskodawcy i wszystkich osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o: 1) koszty uzyskania przychodu; 2) obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 3) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w narodowym Funduszu Zdrowia; 4) składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. W wyniku analizy wniosku i złożonych dokumentów, ustalono, że rodzina wnioskodawcy nie spełnia kryterium osiągania niskich dochodów, gdyż średni miesięczny dochód uzyskany w 2010r. przekroczył dopuszczalną kwotę 150% najniższej emerytury na osobę i wynosił 1.212,84 na osobę. W. H. w piśmie z dnia 22 kwietnia 2012r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie bezskuteczności odmowy pozytywnego rozpatrzenia ww. wniosku i do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Podniósł, że powyższa czynność narusza prawo przez uznanie, że nie spełnia on kryterium niskich dochodów, nieodniesienie się do niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz brak szczegółowego sposobu wyliczenia dochodów. W odpowiedzi Prezydent Miasta w piśmie z dnia 22 maja 2012r. [...] podtrzymał uprzednio przedstawione stanowisko, wyjaśniając jednocześnie, że łączny dochód rodziny wnioskodawcy uzyskany w 2010r. wyniósł 43662,31 zł co średnio miesięcznie daje 1212,84 na osobę. Kwota ta przekracza 150% najniższej emerytury ( 1198,77 zł) o 14,07 zł na osobę. W. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Prezydenta Miasta z dnia 6 kwietnia 2012r. nr [...] odmawiającą pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy i wdrożenia procedury pod kątem objęcia listą mieszkaniową na 2012r. Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej czynności i dopuszczenie dowodów wymienionych w skardze. Podniósł, że odmowa pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego narusza obowiązujące przepisy prawa, a to uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że w dniu 16 czerwca 1984r. decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] – Wydziału Spraw Lokalowych otrzymał przydział lokali mieszkalnych nr [...] i [...] jako pomieszczeń zastępczych, położonych w budynku usytuowanym przy ul. R w K. Obecnie lokale te stanowią łącznie lokal nr [...] o powierzchni 41,25 m². Skarżący zamieszkiwał w lokalu wraz z żoną i dwoma synami. W piśmie z dnia 28 czerwca 2012r. skarżący sprostował treść uzasadnienia skargi, w ten sposób, iż stwierdził, że w lokalu, do którego utracił tytuł mieszka z pełnoletnią córką i pełnoletnim synem. Opisując swoją sytuację i przebieg postępowania wskazał, że w dniu 21 listopada 2007r. otrzymał od pełnomocnika właścicieli lokalu wypowiedzenie stosunku najmu z zachowaniem trzyletniego okresu wypowiedzenia. W lokalu ma zamieszkać zstępny właściciela. Zgodnie z pismem wystosowanym przez Urząd Miasta z dnia 15 lutego 2012r., informującym o rozpoczęciu tworzenia procedury list mieszkaniowych na rok 2012, skarżący złożył w dniu 13 marca 2012r. wniosek o przyznanie gminnego lokalu mieszkalnego, powołując jako podstawę brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych spowodowany utratą tytułu prawnego do lokalu oraz trudną sytuacją finansową. W odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek, Urząd Miasta Wydział Mieszkalnictwa zdaniem skarżącego odmówił jego rozpatrzenia, uzasadniając to niespełnieniem kryterium niskich dochodów. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2012r. nie odniesiono się do kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Zgodnie z przedstawioną dokumentacją, w 2007r. doszło do wypowiedzenia skarżącemu stosunku najmu do zajmowanego wcześniej lokalu położonego przy ul. R, powołując się na fakt, iż w przedmiotowym lokalu ma zamieszkać syn właścicieli. Tym samym skarżący został pozbawiony tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, co uprawnia go, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, do starania się o najem lokalu z tego tytułu. Zgodnie z powołaną uchwałą, skarżący spełnia kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, ze względu na fakt utraty tytułu prawnego do lokalu, czym skutkowało wskazane wyżej wypowiedzenie umowy najmu z dnia 21 listopada 2007r. Trzyletni termin wypowiedzenia upłynął w dniu 21 listopada 2010r. i od tego dnia skarżący nie posiada tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości mieszkalnej, co wprost wskazuje na brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zarówno skarżącego, jak i jego rodziny. Zarówno w piśmie z dnia 6 kwietnia 2012r. jak i odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 22 maja 2012r. nie wykazano, że skarżący nie spełnia przesłanki niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a jedynie ograniczono się do stwierdzenia, że taka przesłanka jest brana pod uwagę w ocenie formalnej wniosku. Organ administracji, w przypadku gdy uprawnienie zależne jest od łącznego spełnienia kilku przesłanek, obowiązany jest stwierdzić w odniesieniu do każdej z przesłanek czy została spełniona oraz stanowisko swoje uzasadnić. Organ nie może poprzestać na stwierdzeniu, iż jedna z przesłanek nie została spełniona. Niesłusznie uznano, że skarżący nie spełnia kryterium niskich dochodów. Organ nie określił, w jaki dokładnie sposób obliczona została kwota dochodu, która spowodowała odrzucenie wniosku skarżącego. Wskazanie jedynie, jakie wartości są brane pod uwagę a jakie nie wchodzą w zakres obliczenia dochodu dla potrzeb postępowania w sprawie przyznania lokalu mieszkalnego nie stanowi wyjaśnienia, na jakiej podstawie faktycznej obliczono wartość średniego miesięcznego dochodu na osobę, która przekroczyła wskaźnik powołany we wspomnianej wyżej uchwale Rady Miasta, tj. 150% najniższej emerytury na osobę. Nie jest zatem odniesienie się do tego, czy skarżący spełnił kryterium niskich dochodów, gdyż nie jest wiadomym, w jaki sposób podana przez Urząd Miasta kwota została wyliczona. Jednocześnie takie zachowanie organu stanowi naruszenie art. 7, k.p.a., ponieważ w czynności organu nie został uwzględniony zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, w tym wypadku polegający na tym, by móc zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe własne jak i członków rodziny. Ze względu na fakt, iż organ administracji nie przedstawił sposobu wyliczenia dochodu skarżącego zachodzi obawa, iż w sposób niewłaściwy został uwzględniony w nim dochód pełnoletniego syna skarżącego. Uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w § 16 ust. 4 ustala krąg osób, które powinny zostać objęte wnioskiem tj. małżonka, małoletnie dzieci i małoletnich przysposobionych. Zdaniem skarżącego uwzględnienie dochodu pełnoletniego syna skarżącego przy obliczaniu niskiego dochodu jest sprzeczne z przepisami. Zaskarżona czynność Prezydenta Miasta narusza prawo poprzez brak uzasadnienia odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego oraz pominięcie kryterium utraty tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Już w 2008r. skarżący składał wniosek o przyznanie lokalu przez Gminę. W tamtym okresie ze względu, na fakt, iż w okresie wypowiedzenia skarżący wciąż posiadał tytuł prawny do lokalu, jego wniosek podlegał odrzuceniu. Po dniu 21 listopada 2010r. skarżący, wobec upływu terminu wypowiedzenia stosunku najmu utracił tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. Tym samym jego potrzeby mieszkaniowe od tej chwili pozostały niezaspokojone. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, to gmina zobowiązana jest zapewnić zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Mając na uwadze sytuację finansową rodziny skarżącego, nie ulega wątpliwości, że był on uprawniony do skorzystania z pomocy gminy w kwestii zapewnienia lokalu mieszkalnego co zostało stwierdzone we wstępnej analizie wniosku ([...]). Poprzez odrzucenie wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy, skarżący nie został ujęty na liście mieszkaniowej na rok 2012. Skarżący spełnia kryteria przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy. Brak tytułu prawnego do lokalu oraz brak możliwości przeniesienia się z dotychczas zajmowanego lokalu do innego, wprost wskazują, że potrzeby mieszkaniowe nie zostały zaspokojone oraz, że nie ma innej możliwości ich zaspokojenia, jak przyznanie przez Gminę lokalu mieszkalnego. Inne rozwiązanie dla skarżącego jest niemożliwe do osiągnięcia, ze względu na niskie dochody w jego gospodarstwie domowym, co wykazał za pomocą dokumentów dołączonych do złożonego w Urzędzie Miasta wniosku. Stąd też nieuwzględnienie tychże przesłanek przyznania lokalu mieszkalnego, nieuzasadnione w należyty sposób przez Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta, godzi w prawa skarżącego, pozbawiając go możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, którą gwarantują mu przepisy prawa. Pominięcie właściwego uzasadnienia odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku godzi w prawo skarżącego do korzystania ze środków ochrony prawnej, jakim jest na przykład wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż uniemożliwia przygotowanie jakiejkolwiek argumentacji i utrudnia polemikę z organem administracyjnym. Unikanie właściwego uzasadnienia podjętych czynności przez organ rodzi także wątpliwość, czy czynności te zostały podjęte zgodnie z obowiązującym prawem, a także czy są one legalne i prawidłowe. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo Prezydent wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 4 marca 2008r. został wstępnie pozytywnie rozpatrzony. W związku z tym, na podstawie § 23 ust. 3 uchwały, pismem z dnia 15 lutego 2012r. został zawiadomiony o przystąpieniu do procedury sporządzania list mieszkaniowych na 2012r. i konieczności aktualizacji wniosku. Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013r. pełnomocnik Prezydenta Miasta wniósł o odrzucenie skargi bez względu na to czy przedmiotem skargi jest odmowa przydzielenia lokalu czy odmowa umieszczenia na liście mieszkaniowej, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012, poz. 270 tj.) przedmiot sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa p.p.s.a. – sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonego aktu, z motywów niżej podanych, prowadzi do konstatacji o braku podstaw do uwzględnienia skargi. I. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut zgłoszony na rozprawie przez pełnomocnika Prezydenta Miasta, że skarga podlega odrzuceniu ( bez merytorycznego rozpatrzenia) z uwagi na niedopuszczalność jej wniesienia na akt Prezydenta Miasta i to bez względu na to, czy przedmiotem skargi jest odmowa przyznania lokalu, czy odmowa umieszczenia na liście mieszkaniowej. Zarzut ten wymaga na wstępie zidentyfikowania istoty zaskarżonego aktu, który skarżący określił jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa ( art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a). Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-8 określa rodzaje aktów lub czynności, które w ramach kontroli działalności administracji publicznej mogą być przedmiotem skarg do sądu administracyjnego. Przedmiotem skarg zgodnie z art. 3 § 2 mogą być: pkt 1) decyzje administracyjne, pkt 2 i 3) postanowienia opisane w dalszej części tych przepisów, pkt 4) inne niż określone w pkt 1 -3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pkt 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; pkt 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; pkt 6 ) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, pkt 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto według art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008r. I OPS 4/08 ( Lex nr 400065, ONSA i WSA 2008/6/90) stwierdził, że uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a Uchwała ta wiąże sądy administracyjne, na zasadach określonych przepisem art. 269 p.p.s.a. Uchwała powyższa zapadła w sprawie, w której zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy ( Dz. U. 2002r, Nr 41, poz. 361), w myśl których organem wykonawczym dzielnicy jest jej zarząd. Ustawa ta w sposób szczególny reguluje strukturę organów i samorządu terytorialnego w m.st. Warszawie, w którym organowi dzielnicy w gminie przekazano kompetencje należące do właściwości gminy. Natomiast stosownie do przepisów art. 11a, 15 ust. 1, 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 159 j.t. z późn. zm.) organami gminy ( poza gminą m.st. Warszawy) są rada gminy – jako jej organ stanowiący i prezydent miasta ( w miastach powyżej 100 tyś. mieszkańców ) jako jej organ wykonawczy. Jedną z form działania prezydenta jako organu wykonawczego gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (poza wydaniem decyzji) są zarządzenia ( art. 101 ust. 1 ustawy). Z tych względów zarządzenie prezydenta miasta ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a ( por. np. postanowienie NSA z dnia 27.09.2011r, I OZ 722/11, Lex nr 965943). Zarazem akt Prezydenta Miasta z dnia 6 kwietnia 2012r. nie może być ulokowany jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a, gdyż uprawnienie do lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy – wbrew stanowisku skargi – nie wynika wprost z ustawy, lecz powstaje w następstwie zawarcia umowy najmu ( art. 20 ustawy o ochronie prawa lokatorów), co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16.11.2012r. I OSK 1922/12. Skierowane zatem do skarżącego z upoważnienia Prezydenta Miasta pismo z dnia 6 kwietnia 2012r. znak [...], którego treścią jest informacja o braku podstaw do wdrożenia procedury pod kątem objęcia listą mieszkaniową na 2012r. wobec niespełnienia kryterium niskich dochodów jest w istocie zarządzeniem mającym charakter, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Zarazem akt ten na tle okoliczności sprawy nie ma charakteru czynności polegającej na " odmowie przyznania lokalu" ( także osobie umieszczonej na tzw. liście mieszkaniowej), która w istocie dotyczy wyboru osoby, skierowanej do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkaniowego z zasobu mieszkaniowego gminy. Taka czynność nie ma charakteru aktu z zakresu administracji publicznej. Powyższe stanowisko, ugruntowane jeszcze na podstawie uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r., III ZP 37/97 ( OSNP 1998/7/200, Lex nr 31733), jest aktualne na tle przepisów ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem takiego aktu nie jest w istocie jednostronny i władczy akt administracyjny lecz oświadczenie woli organu wykonawczego gminy odmawiające " przyznania lokalu" przez zawarcie umowy najmu, gdyż tylko w tej formie, a nie w formie decyzji, można mieć " przyznany" lokal z zasobu mieszkaniowego gminy. Skargi na odmowę "przyznania lokalu" jako nie mające charakteru skarg, na czynności o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a, a zwłaszcza z pkt 4 i 6, ulegają odrzuceniu jako niedopuszczalne. Takie stanowisko zajął ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 16 listopada 2012r. I OSK 1922/12, w sprawie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy. Z tych względów zarzut pełnomocnika Prezydenta Miasta zmierzający do odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności nie mógł być uwzględniony. Skarga została wniesiona, po uprzednim wezwaniu Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 § 4 w zw. z § 3) i z zachowaniem terminu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi z dnia 22 maja 2012r. na to wezwanie (art. 53 § 2 p.p.s.a). Zachodzą zatem przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia skargi. II. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego ( Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 j.t. z późn. zm.), zgodnie z jej art. 1 reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminny. Powołany w skardze art. 4 powyższej ustawy ( dalej ustawa) w ust. 1 do zadań własnych gminy zalicza tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej, a w ust. 2 stanowi, że gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Wykonywanie zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, w myśl ust. 3 następuje przy wykorzystaniu mieszkaniowego zasobu gminy lub w inny sposób. Zarazem przepisem art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy zdefiniowano mieszkaniowy zasób gminy jako lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w samoistnym posiadaniu tych podmiotów. Ustawa kompetencje do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oddaje Radzie gminy, co wynika wyraźnie z przepisów art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3. Ten ostatni przepis art. 21 ust. 3 wymienia w punktach 1-7 materie, które w szczególności powinny być określone zasadami wynajmowania lokali zaliczając do nich w szczególności m.in.; wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas oznaczony ... ( pkt 1); kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego ( pkt 3); tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. W świetle ustawy do Rady Gminy należy kompetencja ustalenia progu tzw. niskich dochodów gospodarstw domowych. Przedmiotem uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. są zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Podstawę tej uchwały m.in. stanowiły przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powołanej ustawy. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 5 grudnia 2007r. ( nr 850, poz. 5589 ze zm. Dz. U. z 2009r, Nr 786, poz. 6222) i stanowi akt prawa miejscowego obowiązującego na obszarze Gminy stosownie do przepisów art. 40 ust. 1 i 41 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Postanowienia powyższej uchwały Rady Gminy stanowią zatem kryterium kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postanowienia powołanej uchwały Rady Miasta – dalej uchwała – w sposób kompleksowy regulują gospodarkę zasobem mieszkaniowym gminy. W dziale II regulującym zasady zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty, w Rozdziale 3 uregulowano zasady wynajmu lokali w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Te niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe mogą wynikać z różnych tytułów faktycznych i prawnych, do których uchwała zalicza – warunki niemieszkalne ( § 9), nadmierne zaludnienie (§ 10), usamodzielnienie wychowanków placówek opiekuńczo-wychowawczych (§ 12), utrata tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy najmu ( § 13), a także najem w trybie szczególnym ( § 14). Zarazem postanowienia Rozdziału I tego Działu, przewidują w § 6 ust. 2, że kwalifikowanie i realizacja wniosków o pomoc mieszkaniową odbywa się wyłącznie na podstawie jednego tytułu przewidzianego przepisami uchwały. W myśl § 13 ust. 1 uchwały, uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby, które utraciły tytuł prawny do lokalu na skutek wypowiedzenia umowy najmu dokonanego na podstawie art. 11 ust. 5 i 7 ustawy. Jest poza sporem, że skarżący właśnie z powołaniem na utratę z dniem 22 listopada 2010r. tytułu prawnego, w następstwie upływu trzyletniego okresu wypowiedzenia umowy najmu zajmowanego lokalu i przepisy art. 11 ust. 5 i 7 ustawy, ubiega się o najem niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Przepis § 13 ust. 4 stanowi, że wnioski osób wymienionych w ust. 1 powinny obejmować wszystkie osoby zameldowane na pobyt stały i zamieszkujące wspólnie z wnioskodawcą. Nie dotyczy to tylko osób, w stosunku do których orzeczona została eksmisja z lokalu i które nie mieszkają wspólnie z wnioskodawcą. Z tego względu podniesiony w skardze zarzut – z powołaniem na § 16 ust. 4 uchwały – że wnioskiem powinny zostać objęte małżonka i małoletnie dzieci w tym przysposobione, a uwzględnienie dochodu pełnoletniego syna skarżącego, przy obliczaniu tzw. niskiego dochodu było sprzeczne z przepisami jest całkowicie chybiony. Postanowienia § 13 ust. 4 określają bowiem w sposób szczególny krąg osób, które winny być objęte wnioskiem o najem lokalu z powodu utraty prawnego tytułu wskutek upływu terminu wypowiedzenia. Dział III uchwały określa zasady weryfikacji i kwalifikowania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu. Z postanowień § 16 i 17 uchwały wynika, że w ramach weryfikacji wniosków, na pierwszym etapie następuje ich kontrola pod względem formalnym m.in. co do tytułu w ramach którego wnioskodawca domaga się najmu lokalu, prawidłowości i kompletności wymaganych dokumentów, w tym złożenia wymaganych oświadczeń przez wszystkie osoby pełnoletnie objęte wnioskiem. Niespełnienie wymogów formalnych określonych § 16 i 17 uchwały, powoduje zgodnie z § 17 ust. 6 pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z akt wynika, że w piśmie z dnia 15 lutego 2012r. powiadomiono skarżącego o konieczności aktualizacji wniosku złożonego uprzednio w 2008r. kiedy dysponował jeszcze tytułem do lokalu. Złożony w marcu 2012r. wniosek wraz z załącznikami i oświadczeniami uznany został za kompletny tzn. nie zawierał braków powodujących pozostawienie go bez rozpoznania i przeszedł do następnego etapu określonego w § 20 jako wstępna weryfikacja. W myśl § 22 zawartego w Rozdziale 2 regulującym sporządzenie list mieszkaniowych, weryfikacji mającej na celu sporządzenie list mieszkaniowych podlegają wszystkie wnioski pozytywnie wstępnie zweryfikowane złożone do dnia 30 września roku, w którym przystąpiono do weryfikacji. Natomiast zgodnie z § 20 ust. 3 wstępna weryfikacja polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone uchwałą. W odniesieniu do wniosków o pomoc mieszkaniową z powodu utraty tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy najmu, do etapu weryfikacji mającej na celu sporządzenie list mieszkaniowych przechodzą te wnioski, które na etapie weryfikacji wstępnej spełniają równocześnie dwa kryteria; właśnie utratę tytułu oraz kryterium tzw. niskiego dochodu. W zaskarżonym akcie Prezydenta Miasta nie kwestionowano spełnienia przez skarżącego kryterium utraty tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu art. 11 ust. 5 i 7 powołanej ustawy o ochronie lokatorów. Brak wyraźnego stwierdzenia tej okoliczności w piśmie nie ma żadnej doniosłości prawnej, skoro nie jest ona kwestionowana. Natomiast z powołaniem na § 20 ust. 6 uchwały w informacji zawartej w piśmie z dnia 6 kwietnia 2012r. stwierdzono, że nie zostało spełnione tylko kryterium dochodowe co było przyczyną stwierdzenia braku podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku i wdrożenia procedury pod kątem objęcia listą mieszkaniową na 2012 rok. Wnioskiem skarżącego, objęte zostały zgodnie z § 13 ust. 4 uchwały pozostałe osoby zameldowane na pobyt stały, tj. pełnoletnia córka i syn, wspólnie zamieszkujące z wnioskodawcą. W myśl § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały za niskie dochody uważa się – dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu z powodu utraty tytułu prawnego do lokalu na skutek wypowiedzenia umowy najmu dokonanego na podstawie art. 11 ust. 5 i 7 ustawy – średni miesięczny dochód na członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 200% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 175% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym i 150% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym. Tak zatem spełnienie kryterium dochodowego niskich dochodów w rodzinie skarżącego warunkowane było uzyskaniem średniego miesięcznego dochodu na członka trzyosobowej rodziny nie przekraczającego 150% najniższej emerytury. Za dochód zgodnie z § 3 ust. 1 uważa się sumę wszelkich przychodów wnioskodawcy i wszystkich osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania pomniejszoną o: 1) koszty uzyskania przychodu; 2) obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 3) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia; 4) składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Tej regulacji odpowiadało skierowane do skarżącego wezwanie z 15 lutego 2012r. zawierające m.in. wezwanie o złożenie zaświadczeń z właściwego miejscowo Urzędu Skarbowego o dochodzie osiągniętym od 1.01.2010r. do 31.12.2010r. przez wszystkie pełnoletnie osoby objęte wnioskiem. Zaświadczenie powinno informować o osiągniętym dochodzie, pobranym podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o pobranych składkach na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. Takie zaświadczenia z dnia 28.02.2012r. o dochodach podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych zostały złożone do sprawy, co do skarżącego jego syna i córki. Z każdego z tych dokumentów wynikała kwota przychodu, kwota dochodu (tj. przychodu pomniejszonego o koszty jego uzyskania), kwota pobranego podatku, kwota odliczonych od podatku składek na ubezpieczenia zdrowotne i kwota odliczonych od dochodu składek na ubezpieczenia społeczne. W aktach postępowania na k. 45, znajduje się rozliczenie dochodu za rok 2010, którego dochód netto, tj. dochód pomniejszony o pozycję z § 3 ust. 1 pkt 1 -4 ustawy dla skarżącego i mających zamieszkiwać z nim córki i syna wyniósł za rok 2010 kwotę 43.662,31 zł. co daje kwotę 1.212,84 zł miesięcznie na osobę. Rozliczenie to nie zawiera błędów matematycznych, a kwoty dochodu i kwoty podlegających odliczeniu składek na ubezpieczenia zdrowotne, ubezpieczenia społeczne i pobranego podatku odpowiadają kwotom wykazanym w zaświadczeniach Urzędu Skarbowego. Wyrażona w skardze obawa, że niewłaściwie został uwzględniony dochód pełnoletniego syna skarżącego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy administracyjnej. Należy tu jeszcze wskazać, że zasady weryfikacji dochodu, na etapie weryfikacji wstępnej przewidziane w § 21 ust. 7 uchwały przewidują, ze weryfikacja i rozliczenie dochodu dokonywane od stycznia do maja danego roku kalendarzowego obejmuje dochód osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym rok, o którym mowa w ust. 6. Zgodnie zaś z ust. 6 weryfikacja i rozliczenie dochodu dokonywane od czerwca do grudnia danego roku kalendarzowego obejmuje dochód osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym rok weryfikacji. Skoro zatem weryfikacja wniosku skarżącego dokonywana była w kwietniu 2012r. zgodne z wymogami § 21 ust. 7 było rozliczenie dochodu osiągniętego w 2010r. Zgodnie z § 2 pkt 5 uchwały, kwota najniższej emerytury – oznacza kwotę emerytury ogłoszoną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W zaskarżonym rozstrzygnięciu Prezydenta Miasta, przyjęto że kwota 1.198.77 zł odpowiada 150% najmniejszej emerytury w roku za który rozliczono dochód, tj. w 2010r., a średni dochód na osobę w rodzinie wyniósł 1.212.84 zł. Przyjęcie kwoty 1.198,77 zł jako odpowiednik 150% najniższej emerytury oznacza, że organ jako kwotę najniższej emerytury w 2010r. przyjął kwotę 799.18 zł. Tymczasem z Komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2010r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent ( Mon. Pol. z dnia 26 lutego 2010r., Nr 10, poz. 110) wynika, że od marca 2010r. najniższa emerytura i renta wynosiła 706.29 zł miesięcznie ( pkt 1 lit. a), a zatem 150% tej kwoty to kwota 1059.43 zł, a nie 1.212,84 zł jak to przyjął organ z korzyścią dla skarżącego. W roku 2011 najniższa emerytura wynosiła 728.18 zł ( Mon. Pol. 2011, Nr 15, poz. 162), co też dawało dochód niższy od przyjętego przez Prezydenta Miasta. To uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a tylko naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012, poz. 270 t.j.) mogło w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a stanowić podstawę do uwzględnienia skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub wydania go z naruszeniem prawa. Skutkiem zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta, jest wykluczenie wniosku skarżącego z dalszej procedury weryfikacji mającej na celu sporządzenie list mieszkaniowych na rok 2012r., według systemu zasad kwalifikacji punktowej. Dopiero umieszczenie na ostatecznej liście mieszkaniowej w myśl § 22 ust. 2 jest równoznaczne z upoważnieniem do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkaniowego z zasobu mieszkaniowego Gminy. Jego następstwem może być akt Prezydenta skierowany do zawarcia umowy najmu ( § 26 pkt 4). Niespełnienie przez skarżącego kryterium dochodowego – tzw. niskich dochodów, uzasadniało zaniechanie prowadzenia dalszej procedury, pod katem objęcia listy mieszkaniowej na 2012r. Zaskarżony akt z przyczyn wyżej wskazanych odpowiada prawu, a skarga uległa oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.