III SA/Kr 1077/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy w Łososinie Dolnej z dnia 7 lutego 2003 r. nr 36/V/03 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw na terenie Gminy Łososina Dolna – odnośnie Sołectw: Bilsko, Biała Woda , Łąki, Łososina Dolna, Łyczanka, Michalczowa w brzmieniu stanowiącym załączniki 1, 2, 3, 4, 5, 6 do zaskarżonej uchwały stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Rada Gminy Łososina Dolna – na podstawie art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2019, poz. 506 ze zm.) – podjęła uchwałę z dnia 7 lutego 2003 r. nr 36/V/03 w sprawie nadania Statutu Sołectw na terenie Gminy Łososina Dolna wraz z załącznikami: - nr 1 – stanowiącym Statut Sołectwa Bilsko, - nr 2 – stanowiącym Statut Sołectwa Biała Woda, - nr 3 – stanowiącym Statut Sołectwa Łęki, - nr 4 – stanowiącym Statut Sołectwa Łososina Dolna, - nr 5 – stanowiącym Statut Sołectwa Łyczanka, - nr 6 – stanowiącym Statut Sołectwa Michalczowa. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 5 maja 2003 r. (nr 102, poz. 1330). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.). Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami wskazanych w załącznikach uchwały sołectw. Sposób przeprowadzenia konsultacji powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na jego pismo, Rada Gminy Łososina Dolna odpowiedziała, że nie było podjętych żadnych uchwał w sprawie sposobu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, na podstawie których byłyby przeprowadzane konsultacje społeczne w sprawie podejmowanych statutów jednostek pomocniczych Gminy. Natomiast Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, na wcześniejsze zapytanie Prokuratora odpowiedział, że z ustaleń organu nadzoru wynika, że Rada Gminy nie podejmowała żadnej uchwały w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych gminy. Tymczasem projekt statutu nie tylko należało podać do publicznej wiadomości, ale konieczne było przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut miał dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził. Co jednak najistotniejsze w sprawie, Rada Gminy Łososina Dolna nie podjęła wymaganej art. 5a ustawy o samorządzie gminy uchwały określającej tryb przeprowadzania konsultacji, co przemawia jednoznacznie za uznaniem, że zaskarżona uchwała narusza art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący zaznaczył również, że jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Wskazał przy tym na normę art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym i istotną sprzeczność uchwały z prawem jako przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości odnośnie Statutów Sołectw wymienionych w załącznikach do przedmiotowej uchwały. Do skargi Prokurator dołączył wniosek o przeprowadzenie dowodu z pisma Rady Gminy Łososina Dolna z 15 lipca 2019 r. oraz pisma Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie Wydział Prawny i Nadzoru z 4 września 2019 r. na okoliczność wykazania braku uchwały Rady Gminy Łososina Dolna w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutu jednostki pomocniczej gminy oraz braku dokumentacji w zasobach archiwalnych Rady Gminy Łososina Dolna z przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie projektów Statutów Sołectw wymienionych z nazwy w załącznikach do przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy Łososina Dolna pozostawiła skargę do uznania Sądu, informując że z uwagi na znaczny upływ czasu nie odnaleziono w Urzędzie Gminy dokumentów potwierdzających przeprowadzenie konsultacji w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak z materiałów z obrad Rady wynika, że taka uchwała została podjęta celem dostosowania postanowień statutów sołectw do zmian ustawowych będących następstwem wprowadzenia bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, a wcześniejsze prace nad statutami trwały około 2 lat. Tak długi okres prowadzenia prac nad statutami sołectw związany był właśnie z chęcią poznania zdania o proponowanych rozwiązaniach ze strony społeczeństwa. Na rozprawie 12 grudnia 2019 r. Sąd połączył sprawy (prowadzone dotychczas odrębnie pod sygnaturami akt: III SA/Kr 1077/19, III SA/Kr 1078/19, III SA/Kr 1079/19, III SA/Kr 1080/19, III SA/Kr 1081/19, III SA/Kr 1082/19) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić je pod wspólną sygnaturą III SA/Kr 1077/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga była zasadna Sąd, biorąc pod uwagę treść art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, uznał że zaskarżona uchwała w istotny sposób naruszyła prawo. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami, natomiast każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter powinno być podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie – wbrew wymogom regulacji ww. art. 35 ustawy o samorządzie gminnym – organ nie przeprowadził konsultacji społecznych z mieszkańcami projektów statutów przed podjęciem uchwały: nie została podjęta odrębna uchwała o przeprowadzeniu takich konsultacji, a organ nie przedstawił dowodu, że faktycznie takie konsultacje przeprowadzono. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały należy na wstępie przytoczyć treść ww. art. 35 ustawy o samorządzie gminnym z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały: 1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Ten ostatnio wymieniony przypadek – naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – miał miejsce w niniejszej sprawie. Należy również wskazać, że art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, poprzeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. W niniejszej sprawie Rada Gminy Łososina Dolna poinformowała, że z uwagi na znaczny upływ czasu nie odnaleziono w Urzędzie Gminy dokumentów potwierdzających przeprowadzenie konsultacji w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalona 7 lutego 2003r. uchwała w sprawie nadania Statutu Sołectw na terenie Gminy Łososina Dolna wraz z załącznikami nr od 13 do 19 stanowiących Statuty wskazanych tam sołectw w ogóle nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tego osiedla. W aktach sprawy nie ma bowiem dowodu na to, że projekt statutu faktycznie został przekazany do wiadomości mieszkańców. Zdaniem Sądu, projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Ponownie podkreślenia wymaga, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu tworzenia jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutów Sołectw Bilsko, Biała Woda, Łęki, Łososina Dolna, Łyczanka, Michalczowa został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Łososina Dolna wraz z załącznikami nr 13 do 19 została wydana z istotnym naruszeniem prawa – z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania – powodującym jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Sąd orzekł więc jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.