III SA/Kr 1169/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi J. B., C. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 marca 2016 r. znak [..] w przedmiocie ewidencji gruntów I. oddala skargę C. B., II. odrzuca skargę J. B., III. zarządza zwrot J. B. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Decyzją z dnia 22 marca 2016 r. [...], na podstawie art. 138 §2 kpa, art. 7 b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2015. 520 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 104 kpa, po rozpatrzeniu zgłoszonych przez C. B. zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym, dotyczących działki nr [...] położonej w obrębie K, jedn. ewid. B, orzekającą o ich odrzuceniu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzje powyższe wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym : W latach 2014-2015 na terenie obrębu K jedn. ewid. B została przeprowadzona kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej pgik. Projekt operatu opisowo-kartograficznego został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 9 do 27 marca 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego. C. B. złożył uwagi do projektu, dotyczące granic działki nr [...] oraz jej powierzchni. O sposobie uwzględnienia uwag został poinformowany pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. znak [...], nadto ww. otrzymał zawiadomienie, że 14 maja 2015 r. na gruncie odbędzie się ustalenie przebiegu granic działki nr [...] z działkami nrnr [...], [...] i [...]. Do zgodnego ustalenia przebiegu granic z działkami nr [...] i [...] nie doszło, natomiast ustalono zgodnie odcinek granicy pomiędzy działką [...] i [...] na odcinku od pkt. 16 do pkt. 19. Wobec niemożności stwierdzenia spokojnego stanu posiadania, współrzędne geodezyjne płaskie punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...], [...], [...], [...] z wyłączeniem fragmentu granicy między działkami [...] i [...], który ustalono bezspornie, w wyniku rozpatrzenia uwag C. B., w zmodernizowanym operacie wykazano na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880. W Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 lipca 2015 r. poz. 4728, oraz w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszona została informacja, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo – kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia 28 lipca 2015 r. (wpł. do organu, k. 259 akt adm.) C. B. zgłosił zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym [...], dotyczących działki nr [...] w K, oraz działek o nr [...], [...] i [...] w L. (odnośnie do zarzutów dotyczących działek o nr [...], [...] i [...] Starosta rozstrzygnął decyzją z dnia [...] 2015 r. [...] uchyloną przez organ II instancji decyzją z dnia 23 marca 2016 r. [...]). Zarzuty C. B. odnoszące się do działki nr [...] dotyczyły zmniejszenia jej powierzchni z dotychczasowej 0, 57 ha na 0,5577 ha, oraz przebiegu granicy : na odcinku z działką nr [...] (droga) – "wejścia w drogi w teren działki nr [...] ok. 3 metry, innego kształtu działki nr [...], skrócenia granicy z działka nr [...], na odcinku z działkami nr [...] i [...] innego przebiegu granicy aniżeli na dotychczasowej mapie ewidencyjnej i mapie katastralnej, nadto zarzucono, że granica z tymi działkami jest sporna i jej przebieg nie został wskazany w terenie zgodnie z dokumentacją geodezyjną a jej wskazanie mogło doprowadzić do wyrażenia zgody na jej przebieg. Starosta dokonał ponownej analizy zebranego materiału dowodowego i stwierdził, że zarzuty dotyczące przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] nie mogą zostać uwzględnione. Zdaniem organu przebieg granic tej działki został przyjęty zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponieważ nie można było stwierdzić na gruncie spokojnego stanu posiadania, współrzędne płaskie punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy między działkami nr [...], [...], [...], [...] i [...] ( z wyłączeniem fragmentu granicy, który ustalono bezspornie, wykazano na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1: 2880. Odnośnie do powierzchni działki nr [...] organ wskazał, że została ona obliczona i podana zgodnie z § 62 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nadto podkreślono, że bezzasadne jest powoływanie się na powierzchnię parceli p.gr. [...], gdyż w wyniku zakładania nowego etapu ewidencji gruntów w 1969 roku, oznaczenie p.gr. [...] zostało zmienione na dz. ewid. nr [...] objętą AWZ nr [...] z dnia 7 listopada 1973 r. Natomiast przebieg granicy z działką nr [...] na odcinku m. punktami 17 i 18 do 19 został ustalony na gruncie w dniu 14 maja 2015 r. Starosta decyzja z dnia 25 listopada 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 104 kpa, po rozpatrzeniu zarzutu złożonego przez C. B. zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym, dotyczącego działki nr [...] położonej w obrębie K, jedn. ewid. B, orzekł o jego odrzuceniu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył C. B., wskazując, że nie rozstrzyga ona istoty sprawy. Odwołujący zakwestionował ustalenie przebiegu granic działki nr [...] na podstawie § 37 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż - jak podał - istnieje pełna dokumentacja geodezyjna umożliwiająca wykazanie przebiegu granic działki na podstawie § 36 pkt 6. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał opisaną na wstępie decyzję, będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że Starosta, w związku z przepisem art. 24a ust. 10 pgik, zobligowany był do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem stosownej decyzji z uwzględnieniem przepisów kpa a w szczególności art. 7, 77 oraz 107. Organ ewidencyjny miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. WINGiK ustalił, że w toku prowadzonej modernizacji ewidencji dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskano w drodze geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (na co zezwalał § 37 ust. 1 rozporządzenia). W ramach prac modernizacyjnych ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych dokonano w oparciu o ortofotomapę, charakteryzującą się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogły mieć znaczenie przy ustalaniu przebiegu tych granic (stosownie do § 37 ust. 2 rozporządzenia). Wykorzystano ekranową wektoryzację ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1: 2880. Z czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych odbywających się w remizie strażackiej w K sporządzano protokoły. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działki nr [...] wynika, że w dniu 26 sierpnia 2014 r. nie doszło do zgodnego ustalenia granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] w oparciu o ortofotomapę. Podstawę ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] (poz. 586) stanowiła "dokumentacja geodezyjna przyjęta do PZGiK". Tak ustalonej granicy nie zaakceptowali C. B. (właściciel działki nr [...]) oraz J. W. (właściciel działki nr [...]). W protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych widnieje adnotacja wykonawcy prac, że wspólna granica pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] jest sporna. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (poz. 587) wynika, że jej przebieg ustalony został w oparciu o "ostatni spokojny stan posiadania na gruncie", ustalonej granicy nie zaakceptował C. B. (właściciel działki nr [...]). Natomiast przedstawiciel Gminy B (właściciela działki nr [...]) zaakceptował ustalony przebieg granicy. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (poz.583) wynika, że podstawę do ustalenia przebiegu tej granicy stanowi "dokumentacja geodezyjna przyjęta do PZGiK". Ich właściciele: C. B. (właściciel działki nr [...]) oraz C. B. i J. B. (reprezentujący właściciela działki nr [...] – M. B.) - odmówili złożenia podpisu w protokole. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (poz. 605) wynika, że ustalono ją w oparciu o "ostatni spokojny stan posiadania na gruncie". Ustalonej granicy nie zaakceptowali C. B. (właściciel działki nr [...]) - odmówił złożenia podpisu oraz J. W. (właściciel działki nr [...]) - złożył podpis w protokole. W protokole ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...] wykonawca prac przeprowadzający ustalenie zanotował : "strony oświadczyły, że zgodnie wskażą granicę w terenie", a następnie po przeprowadzeniu czynności mających na celu ustalenie przebiegu granicy na gruncie uzupełnił, że "jednak podczas pomiaru terenowego strony nie doszło do porozumienia. Granica sporna. Ustalono zgodnie jedynie punkt 262 przy dr." W następstwie rozpatrzenia uwag (do danych zawartych w projekcie) C. B. Starosta zawiadomieniem z 20 kwietnia 2015 r. poinformował o ponownym ustaleniu przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] oraz o tym, że warunkiem wykonania tych prac jest zgodne wskazanie przez wszystkie zainteresowane strony istniejących znaków granicznych określających przebieg przedmiotowej granicy. W przypadku, gdy strony nie wskażą bezspornie punktów granicznych, ustalenie granicy może nastąpić tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym. Z protokołu ponownego ustalenia przebiegu granic działki nr [...] wynika, że w dniu 14 maja 2015 r. nie doszło do zgodnych wskazań właścicieli przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] tj.: - nie doszło do zgodnego ustalenia granic działki nr [...] z działkami [...] i [...]; wykonawca zanotował w protokole - granica sporna, wskazania właścicieli działek rozbieżne (poz. 16 i 15), - ustalono zgodnie odcinek granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] od punktu oznaczonego na szkicu granicznym nr 16, poprzez punkty 17 i 18 do 19. Wskazania stron odnośnie do pozostałego odcinka granicy - były rozbieżne; wykonawca zanotował w protokole - granica sporna dla punktu 19 (20) - (poz.35). W związku z tym, że na gruncie strony nie wskazały zgodnie przebiegu granic, czyli położenia punktów granicznych, oraz że nie można było stwierdzić spokojnego stanu posiadania, współrzędne geodezyjne prostokątne płaskie punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] (z wyłączeniem niewielkiego fragmentu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], który udało się bezspornie ustalić, w wyniku rozpatrzenia uwagi w zmodernizowanym operacie) wykazano na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880. Tak ustalony przebieg granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi został wykazany w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków. Z protokołów ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z dnia 26 sierpnia 2014 r. wynika, że przebieg ten ustalił wykonawca w trybie § 39 ust. 2, bądź § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie dostępnych materiałów źródłowych można ustalić przebieg granic dopiero po wyczerpaniu możliwości wynikających z przepisu § 39 ust. 1 i ust. 2. Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż nie wiadomo czy stosownie do § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawca prac w jakikolwiek sposób analizował istniejący na gruncie stan posiadania, czy zbadał położenie znaków i śladów granicznych. Z akt sprawy nie wynika, czy można było stwierdzić spokojny stan posiadania ani czy był on sprzeczny lub zgodny z dostępną dokumentacją. Jedynym dokumentem obrazującym przebieg granic ww. działki, a wynika to wyłącznie z uzasadnienia decyzji organu I instancji jest mapa ewidencyjna w skali 1:2880. Organ podkreślił, że w wielu pismach C. B. wnosił o dokonanie analizy szeregu dokumentów, , których w większości brak w aktach sprawy, np. operat [...] dot. podziału działki nr [...], liczne protokoły ustalenia granic, rozgraniczenia sąsiednich działek, akty własności ziemi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien ustalić, czy istnieją wymienione przez skarżącego dokumenty, a jeżeli tak to czy zawierały one informacje mające znaczenie przy ustalaniu przebiegu granic działki nr [...] w trybie § 39 ust. 3. Niepełna dokumentacja uniemożliwia organowi odwoławczemu wnikliwe rozpatrzenie sprawy i zajęcie stanowiska odnośnie zarzutów wniesionych w odwołaniu, a następnie uzupełnionych kolejnymi pismami. Dalej organ wskazał, że ustalenie przebiegu granicy w trybie § 39 ust. 3, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, wymaga szczególnie rzetelnego odszukania i zgromadzenia dokumentacji geodezyjnej oraz każdej zawierającej informacje o przebiegu i położeniu punktów granicznych, a następnie jej wnikliwego przeanalizowania. Starosta oraz wykonawca prac modernizacyjnych jako jedyny dokument określający przebieg granic przedmiotowej działki uznali dotychczasową mapę ewidencyjną w skali 1: 2880. Skarżący żąda analizy wielu innych dokumentów, wskazując je w wielu pismach. W związku z tym niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy jest stanowisko Starosty jako prowadzącego część powiatową państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czy żądania te są zasadne. Stanowisko w tej kwestii organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji oraz poprzeć je stosownymi dokumentami. Jeżeli organ I instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy dokona ustaleń, iż granica pomiędzy działką nr [...] a działkami sąsiednimi jest sporna należy tę informację ujawnić w bazie danych stosownie do § 39 ust. 8 ww. rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego Starosta winien przeprowadzić postępowanie zgodnie z przepisem art. 78 §1 kpa (żądanie strony dotyczące przeprowadzenia rozprawy administracyjnej należy uwzględnić); wyjaśnić wpis do protokołu z dnia 26 sierpnia 2014 r. i ustosunkować się do zarzutu strony, że jego zapis sporządzony w późniejszym terminie nie mógł być umieszczony w protokole. Wyjaśnienia wymaga również zarzut nieoznaczenia na gruncie w sposób umożliwiający pomiar ustalanych punktów granicznych przez wykonawcę. W aktach sprawy brak jest wykazu zmian gruntowych dla działki nr [...] o dotychczasowej powierzchni 0,57 ha na powierzchnię 0,5566 ha. Organ winien też ocenić, czy uzasadnione jest żądanie odwołującego dotyczące przeprowadzenia rozprawy. Wyjaśnienia wymaga wpis do protokołu ustalenia przebiegu granic pod poz. 605, z dnia 26 sierpnia 2014r., który zdaniem odwołującego się nie mógł być zamieszczony bez zgody osób biorących udział w tym dniu w czynnościach ustalenia przebiegu granic działki nr [...], oraz określenie sposobu ustalenia przebiegu granic : "na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do PZGiK, oraz zarzut dotyczący nieoznaczenia na gruncie w sposób umożliwiający pomiar ustalanych przez wykonawcę punktów granicznych. Reasumując organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty wydana została przedwcześnie, z pominięciem zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, czyli z naruszeniem art. 7, 8, 77 i 107 §3 kpa. Ponadto organ I instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do podniesionych zarzutów, a akta sprawy zawierają jedynie kopie dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, których nie wszystkie strony są potwierdzone za zgodność z oryginałem. Na powyższe rozstrzygnięcie WINGiK J. B. i C. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów: - art. 24 a ust. 7 i art. 43 pkt 2 prawa geodezyjnego; - § 35,36,37,39,45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542); - art. 7, 64 Konstytucji RP; - art. 104, 107 i 77 kpa. Podniesiono, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga istoty sprawy, tj. zarzutów jakie wykazano operatowi. Operat [...] opracowano na podstawie dokumentacji geodezyjnej, która nie istnieje, jest on sprzeczny z prawem i stanem faktycznym. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący przedstawili przebieg postępowania, oraz wnieśli o unieważnienie operatu w części działek stanowiących ich własność. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016.718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skargę J. B. należało uznać za niedopuszczalną, natomiast skargę C. B. za nieuzasadnioną. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z powyższego wynika, że postępowanie sądowo-administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości i może zostać wszczęte tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym. Interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997 r., nr 2, poz. 89). Aby stwierdzić, że dany podmiot (skarżący) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny. Istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie J. B. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Nie był on bowiem stroną postępowania administracyjnego, w którym wydana została zaskarżona decyzja z dnia 22 marca 2016 w przedmiocie odrzucenia zarzutów C. B. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo - kartograficznym dotyczącym działki nr [...] położonej w obrębie K. Stroną tego postępowania był wyłącznie skarżący C. B. jako jedyny właściciel ww. nieruchomości. Zatem skargę J. B. jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Na marginesie wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Pod pojęciem tych "innych przyczyn", można także rozumieć brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Wprawdzie co do zasady brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa winien skutkować oddaleniem wniesionej skargi, jednakże w orzecznictwie zarysował się pogląd, że postanowienie odrzucające skargę jest dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny (por. II OSK 74/12, LEX nr 1113796, por. II FSK 2500/10, LEX nr 742360). Rozpoznając natomiast skargę C. B. Sąd zważył, co następuje : Stosownie do art. 7 kpa jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, także w sytuacji, gdy wydawane rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 kpa tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, że w niniejszej sprawie kontroli ze strony Sądu podlegała decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Należy podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4 kpa, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem : "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kpa wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji : 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 kpa stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 listopada 2011 r., II SA/Kr 1083/11, publ. sip. lex.pl // 1152739). W wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Op 128/14, CBOSA, WSA w Opolu stwierdził, że użyte w art. 138 § 2 określenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Sąd przyjął, że w szczególności można stwierdzić, iż nawiązuje ono do określenia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (publ. j.w. nr 1479385). Kontrolowana przez Sąd decyzja administracyjna została wydana w wyniku odwołania skarżącego od decyzji Starosty, odrzucającej zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym, dotyczących działki nr [...] położonej w obr. K, jedn. ewid. Skoro zaskarżonym rozstrzygnięciem jest decyzja kasacyjna, czyli jest ono rozstrzygnięcie procesowe, nie przesądzające o istocie sprawy, należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15 (https://sip.lex.pl#/522409238): "Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ przepisu art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem". Stanowisko powyższe jest wyrazem utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, iż kontrola sądu w tego rodzaju sprawach sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/11, we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 168/12, w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 218/16, w Łodzi z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 540/16, wszystkie publ. https://sip.lex.pl/#/orzeczenia). Dokonując zatem oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 kpa Sąd nie był uprawniony w niniejszej sprawie do odnoszenia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego (str. 8 skargi) dotyczących w szczególności prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] w świetle regulacji wynikającej z przepisów art.24 a pgik, § 36, 37, 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie był także Sąd władny oceniać działania i czynności podejmowane przez Starostę w toku postępowania modernizacyjnego, tj. od podania informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych (art. 24a iust. 2 pgik) do uzyskania przez dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego waloru danych ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 8 pgik). W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd ocenia bowiem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W kontrolowanym postępowaniu uzupełnienie to oznacza konkretnie konieczność zgromadzenia i przeanalizowania dowodów w sposób pozwalający na dokonanie prawidłowej oceny zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów, w trybie art. 24a ust. 9 pgik. Analiza akt sprawy oraz treść podjętych przez organy rozstrzygnięć uzasadnia zdaniem Sądu stwierdzenie, że Starosta naruszył przepisy postępowania i nie wyjaśnił sprawy "w koniecznym zakresie" - co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym wydanie przez WINGiK decyzji na podstawie powyższego przepisu było prawidłowe i uzasadnione. Organ wskazał prawidłowo, które przepisy procesowe zostały naruszone przez organ pierwszej instancji (art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa) i jaki wpływ naruszenia te miały na niewyjaśnienie istotnych w świetle przepisów prawa materialnego okoliczności. Wskazał także na niemożność zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa. Za prawidłowe należy także uznać przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istoty regulacji zawartej w §§ 39 ust. 2 i 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, albowiem zawarte w tych przepisach zasady dotyczące sposobu i trybu wykazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działki ewidencyjnej, a także kolejności podejmowanych czynności i warunków uwzględniania poszczególnych podstaw wykazywania tego przebiegu, determinują zakres niezbędnego postępowania dowodowego przy ustalaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych. Organ odwoławczy wskazał zasadnie, że Starosta nie odniósł się w ogóle do treści pism zawierających uzupełnienie wniesionych zarzutów, w których to pismach skarżący wnosił o włączenie do akt sprawy i analizę szeregu dokumentów, w tym także operatu [...], którego w aktach sprawy brak, co uniemożliwia ustalenie jego treści, a także ustalenie, czy dane w nim zawarte maja znaczenie dla oceny zasadności zgłoszonych zarzutów. To samo dotyczy pozostałych dokumentów wskazywanych w toku postępowania przez skarżącego, których to dokumentów w większości nie zawierają akta sprawy. Brak w aktach dokumentów, o których mowa w odwołaniu od decyzji Starosty (wskazane w uzasadnieni zaskarżonej decyzji). Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że niepełna dokumentacja uniemożliwiła organowi odwoławczemu zajęcie stanowiska co do zarzutów odwołania. Z podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym wynika, że na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). W postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia zarzutów do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie sporządzonym w toku postępowania modernizacyjnego obowiązek ten jest tym bardziej istotny, że treść dokumentów geodezyjnych zgłaszanych przez strony może bezpośrednio decydować o ostatecznej treści operatu opisowo-kartograficznego, co wynika wprost w regulacji przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, co oczywiste, obowiązek analiza takich dokumentów, a więc dowodów zgłaszanych przez stronę zgłaszającą zarzuty, wynika wprost z przytoczonych wyżej przepisów postępowania. Należy przy tym zauważyć, że zakres zarzutów zgłaszanych w trybie art. 24a ust. 9 pgik ogranicza się wyłącznie do danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji – danych stanowiących zapisy nowe (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11, publ. j.w. nr 1260034). Starosta winien był zatem po pierwsze ustalić, czy wskazywane przez skarżącego dokumenty pozostają w zasobie organu, w razie stwierdzenia ich braku zobowiązać do ich przedłożenia, a następie dokonać analizy tych dokumentów polegającej w pierwszym rzędzie na ustaleniu, czy odnoszą się one do danych nowych i kwestionowanych przez skarżącego, ostatecznie ocenić je pod kątem zasadności żądań skarżącego odnośnie do przebiegu granic działki nr [...] i jej powierzchni i dopiero w wówczas rozstrzygnąć, czy zgłoszone w trybie art. 24a ust. 9 pgik zarzuty zasługują na uwzględnienie. Powyższych czynności jednak nie podjął, co zostało zasadnie stwierdzone przez organ odwoławczy. Prawidłowo także wskazał ten organ na niejasności związane z treścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...]. Także wskazanie na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 kpa uznać należy za prawidłowe. Treść uzasadnienia decyzji Starosty, poza podaniem przebiegu postępowania zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia o "ponownej analizie materiału dowodowego", przyjęcie przebiegu granic działki "zgodnie z obowiązującymi przepisami", i taka też argumentację odnośnie do nowej powierzchni działki nr [...]. Brak też jakiegokolwiek odniesienia się do zgłaszanych przez skarżącego dowodów w postaci dokumentów geodezyjnych, co w istocie jest konsekwencją tego, że organ dokumentów tych nie analizował i wnioski skarżącego pominął. Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził prawidłowość stanowiska organu odwoławczego co do zaistnienia przesłanki warunkującej wydanie decyzji kasacyjnej, tj. uznania, że w kontrolowanej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz że nie było podstaw do zastosowania przez ten organ przepisu art. 136 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania). Konieczne do przeprowadzenia postępowanie dowodowe wykraczało poza zakres określony tym przepisem i jego cel, tj. "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie", tym bardziej, że wymagało dokładnego ustalenia rodzaju dokumentów, dat ich sporządzenia i podmiotów sporządzających. Niewątpliwie przeprowadzenie tych czynności wyłącznie przez organ odwoławczy a następnie dokonanie oceny dokumentów w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo wskazał na cel i konieczność przeprowadzenia po raz drugi postępowania dowodowego, zgodnie jednak z przepisem art. 138 § 2 kpa nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Z wyżej podanych przyczyn nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące nie rozstrzygnięcia przez WINGiK istoty sprawy i naruszenia przepisów prawa materialnego, których organ ten nie stosował wydając rozstrzygnięcie o charakterze wyłącznie procesowym. Odnośnie do żądań skargi ponownego ustalenia granic zgodnie z prawem i Aktami Własności, oraz unieważnienia operatu przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy. Jedynie w przypadku wskazanym w przepisie art. 145a § 1 ppsa sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba, że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W niniejszej sprawie, wobec oddalenia skargi sytuacja określona w powyższym przepisie nie zachodzi. Nadto, wobec treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej jedynie ubocznie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 ppsa, sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w pkt. 1 -7 tego przepisu, oraz na bezczynność organów w sytuacjach wymienionych w pkt. 8 i 9, a także w sprawach wymienionych w § 2a i § 3 art. 3 § 2 ppsa. Nie orzekają więc w przedmiocie "ważności" operatów geodezyjno-kartograficznych jako dokumentów stanowiących jedną z podstaw aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie decyzje wydane na podstawie art. 12b ust. 8 pgik o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdzić należało, że są one również nieuzasadnione. Wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada legalizmu oznacza, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z jej treści wynika, że wszelkie działania organów władzy wynikać muszą z przepisów prawa określających ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi (tak L. Garlicki, M.Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, T.I, wyd.II LEX). Powtórzeniem powyższej zasady w Kodeksie postępowania administracyjnego jest przyjęta w art. 6 zasada praworządności. Przepis art. 7 Konstytucji RP jest adresowany przede wszystkim do organów władzy publicznej, które mogą podjąć działanie wyłącznie w sytuacji, w której pozwala na to przepis prawa i tylko w granicach określonych przez ten przepis. Podstawę działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, która zgodnie z art. 1 pkt. 4 reguluje sprawy ewidencji gruntów i budynków. Kontrolowane decyzje wydane zostały przez organy właściwe w sprawie: Starostę – art. 7d pkt. 1) pgik, oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – art. 7b ust. 2 pgik, na podstawie mających zastosowanie w sprawach z zakresu ewidencji gruntów i budynków przepisów pgik, oraz na podstawie przepisów kpa. Natomiast art. 64 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Oceniając zasadność tego zarzutu należało uznać go za całkowicie chybiony. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadając czy ujmując owych praw. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w definicji ustawowej ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 pgk, ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10, E. Stefańska, w: J. Lang (red), P.g.i.k. Komentarz, Lex 2013, t. 37 do art. 20). Natomiast stosownie do § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu . Zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją organy nie rozstrzygały więc w jakimkolwiek zakresie w kwestii przysługującemu skarżącemu prawa własności do działki nr [...], co do której zgłosił skarżący zarzuty na podstawie art. 24a ust. 9 pgik. Sąd oddalił wnioski o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków – inspektora "geodezji" w G, geodetów wskazanych w piśmie z dnia 30 sierpnia 2017 r., o powołanie biegłego sądowego z zakresu geodezji. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z powyższego przepisu, możliwość przeprowadzania postępowania dowodowego przez sąd administracyjny ograniczona została wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów a nadto tylko wówczas, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd stwierdził, że nie znajdują także uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 77, 104 i 107 kpa. Sprawa została rozpatrzona z uwzględnieniem powyższych przepisów, organ dokonał prawidłowej i wszechstronnej analizy materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji i wydał prawidłową decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, a jej uzasadnienie odpowiada wymogom stawianym w § 3 tego przepisu. Nie znajdując wobec powyższego podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w drodze uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 2 sentencji.