III SA/Kr 1184/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...] odmówił E. P. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad E. P., a także w formie składki na ubezpieczenie społeczne opłacanej za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy. Jako podstawę decyzji Wójt wskazał art. 104, art. 107, art. 130 § 4 kpa, art. 3 pkt 10 i 11, art. 5, art. 16a, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. nr 139, poz. 992 z poz. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959). Organ ustalił, że dochód na osobę w rodzinie E. P. wyniósł 323,20 zł. Wójt wskazał, że E. P. nie pracuje i sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, z którą wspólnie zamieszkuje. Ponadto ustalono, że wykonywana przez E. P. działalność gospodarcza została wyrejestrowana w dniu 20 sierpnia 2010 r., zaś E. P. ma ustalony stopień niepełnosprawności od dnia 30 sierpnia 2010r. Zdaniem organu I instancji rezygnacja E. P. z wykonywania działalności nie wynikała z konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc nie spełniał on przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy wniósł E. P., który podkreślił, że niepełnosprawność jego matki nie powstała nagle w dniu 30 sierpnia 2010 r. Wskazał, że E. P. ma 89 lat, jest schorowana i od dawna wymaga całodobowej opieki, którą zapewnia jej odwołujący się. E. P. podniósł, że w celu zapewnienia matce stałej opieki w dniu 20 sierpnia 2010 r. wyrejestrował swoją działalność gospodarczą, choć formalnie matka nie miała jeszcze ustalonego stopnia niepełnosprawności. Ponadto odwołujący się zarzucił, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji można wyciągnąć absurdalny wniosek, że niepełnosprawność jego matki powstała w okresie 20-30 sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należy w istniejącym stanie prawnym uznać osobę, która, będąc zatrudniona, zrzekła się zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych w celu sprawowania opieki. Zdaniem Kolegium wykładnia logiczna postanowień art. 16a ust. 1 prowadzi do wniosku, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki powinna nastąpić w czasie, kiedy osoba wymagająca opieki legitymowała orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że E. P. zakończył prowadzenie działalności gospodarczej w dniu 20 sierpnia 2010 r., podczas gdy znaczny stopień niepełnosprawności E. P. datuje się od 30 sierpnia 2010 r. Ponadto Kolegium wskazało, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego (które w wypadku odwołującego się zostało spełnione), ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 498/13). Dlatego też Kolegium uznało decyzję organu l instancji za prawidłową. Skargę na decyzję SKO wniósł E. P., zarzucając jej naruszenie art.16a ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także art. 107 § 3 kpa. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący zarzucił, że organy niedokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, gdyż wymagająca opieki i całkowicie niesprawna E. P. od dawna wymagała opieki osób trzecich, o czym świadczą karty leczenia szpitalnego oraz wyniki badań radiologicznych. Dlatego też skarżący, nie czekając na decyzję Powiatowego Zespołu d/s orzekania o Niepełnosprawności, podjął decyzję o zaprzestaniu działalności gospodarczej wcześniej, aby opiekować się swoją niepełnosprawną matką. Zdaniem skarżącego okoliczności te nie wykluczają przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką na podstawie art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy, następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej u.ś.r., regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548). Zgodnie z art. 16 a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, iż zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Jak wynika z ust. 2 tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, czyli przyznanie tego świadczenia zostało uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Niesporne w sprawie jest, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niesporne są także okoliczności dotyczące stanu zdrowia matki skarżącego, która jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 25 października 2010r. wydanego przez Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z ustaleniem że niepełnosprawność istnieje od 30 sierpnia 2010r. Z powyższego orzeczenia, oraz z przeprowadzonego w dniu 17 czerwca 2013r. wywiadu środowiskowego wynika, że E. P. wymaga stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji a opiekę tę sprawuje skarżący. Spór dotyczy natomiast niespełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżący, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie wykazał, aby jego rezygnacja z wykonywania działalności gospodarczej spowodowana była koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wynika to zdaniem organów z zestawienia daty wyrejestrowania przez skarżącego działalności gospodarczej, tj 20 lipca 2010r. z datą powstania znacznego stopnia niepełnosprawności E. P. wynikającą z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, tj. 30 sierpnia 2010r. Skarżący nie spełnia więc przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art.16a u.ś.r. Istotnie, jak wynika z ustaleń organu, popartych stosownym dokumentem, decyzją z dnia 20 sierpnia 2010 r. (k. 11 akt organu I inst.), Wójt Gminy orzekł o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dotyczącego działalności gospodarczej, zgłoszonej przez E. P. wskazując, że jako datę zaprzestania wykonywania działalności skarżący podał 20 sierpnia 2010r. Okoliczność powyższa została uznana przez organy za jedyną i decydującą dla oceny zaistnienia przesłanki rezygnacji z pracy zarobkowej. Zdaniem organów, zaprzestanie przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej nie nastąpiło z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Decydująca zdaniem organów okoliczność wynikająca z porównania dat wyrejestrowania działalności gospodarczej przez skarżącego i powstania niepełnosprawności matki skarżącego jako osoby wymagającej opieki nie wyczerpuje stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Jak bowiem wynika niewątpliwie z treści wskazanego wyżej wywiadu środowiskowego (str. 3 i str. 14 wywiadu), skarżący w dacie przeprowadzania wywiadu pobierał świadczenie pielęgnacyjne. Domniemywać jednie można, że świadczenie to przyznane było skarżącemu z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem fakt pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego został całkowicie pominięty przez organy przy ustalaniu istnienia przesłanek przyznania świadczenia z art.16a u.ś.r. Brak w związku z tym ustaleń dotyczących faktu i podstaw wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkiem powyższego organy nie rozważyły, czy i jakie znaczenie dla oceny, czy skarżący spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia ma okoliczność, że skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne, koncentrując się wyłącznie na dacie ustania pracy zarobkowej tj. prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, okoliczności te istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 16 a u.ś.r. Działania organów w niniejszej sprawie obarczone są wadą niezebrania koniecznego materiału dowodowego i nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, oraz wadliwej wykładni obowiązujących przepisów. Powyższe okoliczności – istotne dla możliwości prawidłowego zastosowania art. 16 a omawianej ustawy – nie zostały w ogóle zweryfikowane i ocenione przez organ, a mogą one stanowić decydujące elementy stanu faktycznego sprawy, poprzez stwierdzenie istnienia związku rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, bądź braku tego związku. Ustawodawca w przepisie art.16a u.ś.r. związał przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki, przy czym podkreślić należy, że przepis ten nie wprowadza dodatkowego warunku w postaci rezygnacji "aktualnej", "obecnej", czy też w jakikolwiek inny sposób określonej czasowo – konkretnym terminem, bądź ramami czasowymi. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela istniejący w orzecznictwie pogląd, iż osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie podejmowały zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, spełniają przesłankę rezygnacji z zatrudnienia (tak wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013r., II SA/Bd 523/13, z 26 czerwca 2013r., II SA/Bd 458/13, w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014r., VIII SA/Wa 804/13). Tym bardziej niewątpliwe jest spełnienie przez te osoby przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, jeżeli przyczyną przyznania świadczenia opiekuńczego w poprzednim stanie prawnym była rezygnacja z zatrudnienia. Nadto, dokonana przez organy interpretacja przepisu art. 16a u.ś.r. pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że skutkiem takiej interpretacji jest odmienne traktowanie osób, które pod rządem poprzedniej regulacji zrezygnowały lub nie podejmowały zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą bliska, od osób, które pomimo sprawowania faktycznie tej opieki i niemożności podjęcia zatrudnienia z tego powodu, nie mogą skutecznie ubiegać się o tę formę pomocy, ponieważ nie spełniają przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Zatem w przypadku ustalenia przez organy, że skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, to uznać należy, że stan rezygnacji z zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. trwał od chwili pobierania tego świadczenia. Pozbawione racjonalności i aprobujące fikcję byłoby bowiem uznanie, że skarżący powinien – po zakończeniu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego podjąć zatrudnienie wyłącznie w tym celu, aby następnie z niego zrezygnować tylko dla spełnienia przesłanki z art. 16a ustawy. W świetle powyższego, ocena istnienia po stronie skarżącego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie mogła sprowadzać się do prostego porównania daty rezygnacji z prowadzenia działalności gospodarczej z datą powstania niepełnosprawności matki, ale winna uwzględnić całokształt okoliczności wyżej wskazanych. Dlatego w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie może mieć negatywnych skutków dla skarżącego okoliczność, że data powstania niepełnosprawności matki jest o 10 dni późniejsza, niż data wyrejestrowania przez skarżącego działalności gospodarczej i organy orzekające nie mogą okoliczności tej uznawać za jedyną decydującą o zaistnieniu po stronie skarżącego przesłanek z art. 16a u.ś.r. Dopiero poczynienie przez organy ustaleń co do okoliczności pobierania przez skarżącego zaświadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, oraz ich ocena w powiązaniu z całokształtem okoliczności sprawy umożliwi prawidłowe zastosowanie art. 16 a u.ś.r. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Naruszenia tych norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a u.ś.r. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem wyżej wskazanych okoliczności, oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.