III SA/Kr 1189/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu złożonego 17 maja 2012 r. wniosku nr [...], odmówił przyznania M. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności M. W. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 3 pkt 10, art. 5, art. 8, art. 25, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992, ze zm.), dalej "u.ś.r.", art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie t.j. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., nr 9, poz. 59 ze zm.), dalej "K.r.o.". W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z odpisu skróconego aktu małżeństwa nr [...] z dnia 9.01.2008 r., wydanego przez USC oraz oświadczenia M. W. wynika, że M. W. jest teściową wnioskodawczyni. Art. 128 K.r.o. stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeb także wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zatem synowa, nie jest zobowiązana do alimentacji w stosunku do teściowej. Art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. mówi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (...). O świadczenie pielęgnacyjne na M. W. zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych mógłby ubiegać się mąż wnioskodawczyni - syn osoby niepełnosprawnej lub jej wnuki, o ile oczywiście spełniają inne warunki przewidziane ustawą. M. W. warunków ubiegania się o to świadczenie nie spełnia. M. W. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Podniosła, że jest wdową po synu M. W. – J. W. Przez całe wspólne życie tworzyli zgodną rodzinę, w której tradycyjne wartości rodzinne jak szacunek i wzajemne wsparcie stanowiły podstawę wszelkich relacji. Po śmierci syna M. W. jej synowa – M. stała się jedyną osobą, która ją wspierała i udzielała pomocy w sprawach życia codziennego. W związku z podeszłym wiekiem oraz dolegliwościami coraz częściej potrzebowała wsparcia. W chwili obecnej w związku ze stanem zdrowia potrzebuje opieki przez całą dobę. Ponieważ jest osobą obłożnie chorą nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Najprostsza czynność wymaga asysty osoby trzeciej, którą od długiego czasu jest tylko jej synowa M. W. Jest ona w chwili obecnej jedynym członkiem rodziny, który może sprawować opiekę całodobową nad chorą teściową. Takiej, bowiem opieki wymaga stan M. W. Cierpi ona między innymi na chorobę Parkinsona i nie wstaje z łóżka. Konieczność ciągłej opieki nie budzi, zatem żadnych wątpliwości. Mąż M. W. jest natomiast jedynym żywicielem rodziny, co oznacza, iż nie może zrezygnować z pracy celem podjęcia opieki nad chorą żoną. Oznaczałoby to, bowiem nadmierne obciążenie finansowe dla całej rodziny. Mając na względzie powyższe niewątpliwym jest, iż skarżąca nie ma możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia choćby w niewielkim wymiarze czasu. Brak, bowiem obiektywnych przesłanek podjęcia zatrudnienia, a nie intencji i zaangażowania skarżącej. W przeciwnym wypadku byłaby zmuszona do pozostawienia teściowej bez opieki i pominąwszy spoczywający na niej rodzinny charakter obowiązku opieki nad schorowaną teściową, czuje się ona zobowiązana także ze względów etycznych i moralnych. Przedstawione argumenty przemawiają, zatem za koniecznością przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ratio legis przepisów o świadczeniu pielęgnacyjnym było umożliwienie członkom rodziny sprawowania opieki nad chorym we własnym zakresie w wypadku, gdy nie jest możliwe pokrycie kosztów opieki profesjonalnej. Ponadto sprawowanie opieki nad osobą obłożnie chorą jest tak czasochłonne i wymagające poświęceń, ze wyklucza podjęcie jakiejkolwiek działalności zarobkowej przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1292/11, podziela wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. umożliwiającą poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, którzy mogą się opiekować niepełnosprawnym. W uzasadnieniu powołuje się on na wykładnię systemową, która to każe dążyć do rezultatu interpretacji zgodnego z Konstytucją RP. Po pierwsze, zgodnie z art. 18 Konstytucji RP rodzina znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejno zgodnie z brzmieniem art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Należy tutaj zauważyć, iż w tradycyjnym modelu rodziny powinowaci w pierwszym stopniu stanowią najbliższą rodzinę. W dalszej części uzasadnienia Sąd w sprawie argumentuje, że "w przypadku, gdy rodzina potrafi samodzielnie zapewnić należną opiekę osobie niepełnosprawnej obowiązkiem państwa powinno być możliwie jak najpełniejsze udzielenie wsparcia rodzinie w wypełnieniu tej powinności". Pogląd ten jest coraz częściej akcentowany zarówno przez judykaturę jak i doktrynę. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 943/11. Wskazuje on na możliwość poszerzenia kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, który może się opiekować niepełnosprawnym. Wypłacane świadczenie pielęgnacyjne pełni natomiast funkcję częściowej rekompensaty strat finansowych spowodowanych obiektywnym brakiem możliwości zarobkowych. Organ I instancji nie ustosunkował się do wskazanych orzeczeń, ani przytoczonych argumentów. W uzasadnieniu decyzji przywołał jedynie literalne brzmienie przepisów oraz zastosował wykładnię językową. Nie wziął pod uwagę wykładni systemowej, ani celowościowej, na którą wnioskodawczyni się powoływała we wniosku. W konsekwencji wydał decyzję sprzeczną z wyraźnie akcentowanym nurtem w judykaturze oraz doktrynie. W omawianym stanie faktycznym nie występują przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 lipca 2012r. nr [...], utrzymało decyzję organu I instancji w mocy - na podstawie art. 17 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 17 ust. 1a wskazując, że przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są: sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wymagającym stałej pielęgnacji i niepodejmowanie z tego powodu pracy. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma, zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, względem którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia. W sprawie bezspornym jest, że M. W. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, co zostało stwierdzone orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 9.04.2010 r. nr akt [...]. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W sprawie organ odmówił wypłaty świadczenia, ponieważ stwierdził, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny. W świetle prawa rodzinnego M. W. nie jest osobą, wobec której ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby, którą się opiekuje. Zatem nie jest ona osobą, o której mówi u.ś.r. w art. 17. W świetle prawa rodzinnego w pierwszej kolejności opiekę powinni sprawować krewni w linii prostej, potem rodzeństwo. Tymczasem skarżąca, jako synowa (powinowata) nie jest w świetle u.ś.r. uprawniona do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad teściową. Nadto organ wskazał na zasadę subsydiarności państwa (w tym władz samorządowych), które ma za zadanie jedynie wspierać, nie zaś zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, w związku z tym, ani organ I instancji ani odwoławczy nie ma możliwości wydania decyzji wbrew wyraźnym dyspozycjom określonym w przepisach prawa, w tym również dotyczących określenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania tego świadczenia. Dlatego też, w sytuacji życiowej, w jakiej znajduje się skarżąca, choć faktycznie sprawuje osobistą opiekę nad M. W. i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia, organ nie mógł przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca nie spełnia ustawowych warunków uprawniających ją do otrzymania takiego świadczenia. M. W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Zarzuciła, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do przytoczonych orzeczeń sądów administracyjnych rozstrzygających w analogicznych sytuacjach faktycznych. Nie dokonał również dogłębnej analizy przedstawionego stanu faktycznego oraz subsumcji stanu fatycznego ze stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sąd – zgodnie z ustawowymi kompetencjami – badał, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie bezspornym jest, iż M. W. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, co zostało stwierdzone orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 09.04.2010 r. nr akt [...]. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W sprawie organ I instancji odmówił wypłaty świadczenia, ponieważ stwierdził, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu trafnie organy wskazały, że w świetle ustawy - prawa rodzinnego - M. W. nie jest osobą, wobec której ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby, którą się opiekuje. Zatem nie jest osobą, o której mówi ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 17. W świetle prawa rodzinnego w pierwszej kolejności opiekę powinni sprawować krewni w linii prostej, potem rodzeństwo. Tymczasem M. W. jako synowa (powinowata) nie jest w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniona do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad teściową. Zasadnie Kolegium wskazało, że w myśl art. 128 K.r o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis powyższy jednoznacznie wskazuje, iż obowiązek alimentacyjny ciąży jedynie na osobach spokrewnionych w linii prostej oraz rodzeństwie. Krewnymi w linii prostej są -zgodnie z art. 617 § 1 K. r. o. - osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Zstępnym jest syn, córka, wnuk, wnuczka, prawnuk czy prawnuczka. Natomiast wstępnym ojciec, matka, dziadek, babcia, pradziadek, prababcia. Zgodnie z art. 129 § 1 K. r. o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Synową i zięcia łączy z rodzicem małżonka stosunek powinowactwa, który – zgodnie z tym co rozważano – nie wiąże się z obowiązkiem alimentacyjnym. Zatem art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyłącza synową, jako powinowatą względem matki jej męża z grona osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Również art. 17 ust. 1a u.ś.r., dodany do tekstu tej ustawy przez art. 13 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., nie stwarza po stronie tej osoby uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego już z tego powodu, że w przepisie tym mowa o osobie spokrewnionej, jako uprawnionej do świadczenia. Trafnie też Kolegium wskazało na zasadę subsydiarności państwa (w tym władz samorządowych), które ma za zadanie jedynie wspierać, nie zaś zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych. Niewątpliwie decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, w związku z tym, ani organ I instancji ani odwoławczy nie miał możliwości wydania decyzji wbrew wyraźnym dyspozycjom określonym w przepisach prawa, w tym również dotyczących określenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania tego świadczenia. Sąd nie podziela stanowiska wyrażanego w przywołanych przez skarżącą orzeczeniach sądów administracyjnych. Zgodzić się należy z poglądem, że wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często, aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni. Określony przepis prawa funkcjonuje, bowiem w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 367/08 – Lex nr 511474). Jednakże możliwość i dopuszczalność odstąpienia od wykładni językowej danego przepisu jest usprawiedliwiona wówczas, gdy analizowany przepis (norma prawna wypływająca z jego treści) budzi wątpliwości interpretacyjne, które winny być usunięte na płaszczyźnie innych metod wykładni, głównie funkcjonalnej i systemowej. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/11 – nie publ. w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, a odczytanie sensu przepisu nie nastręcza trudności interpretacyjnych, to sąd administracyjny, w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji ani do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w wyniku zabiegu interpretacyjnego nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją określonego rozwiązania ustawowego, polegającego na nieobjęciu zapisami ustawy innych jeszcze osób. Należy mieć na względzie, że na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008 r. nr 6, poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008 r. nr 6, poz. 109) ustawodawca dokonał zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych poszerzając krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W polskim porządku prawnym orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji). O ile, więc zachodziły wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu już po dokonaniu zmian w tej ustawie na skutek wspomnianych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego zachodziła możliwość przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji. Sąd w sprawie nie miał wątpliwości interpretacyjnych, co do wskazanych przepisów. Przedstawiony sposób rozumienia przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ostatnim okresie jest utrwalony (por. wyroki z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1710/10, z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/11 i z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 329/12 – http\\orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.