III SA/Kr 1197/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Maria Zawadzka Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. R. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. Nr CVII/2739/18 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Miejskiej Kraków miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu R. R. z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi. Skargą z 28 lipca 2025 r. R. R. (dalej: "skarżący") zaskarżył uchwałę z 4 lipca 2018 r. nr CVII/2739/18 Rady Miasta Krakowa w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Miejskiej Kraków miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, 2232, z 2018 r. poz. 130, dalej: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 3, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z 2015 r. poz. 1893, z 2017 r. poz. 2439, 2245, z 2018 r. poz. 310, 650, dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: - art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który nakazuje racjonalne ustalanie zasad lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu; - naruszenie celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez faktyczne zwiększenie dostępności alkoholu w miejscu szczególnie narażonym na skutki spożywania alkoholu w przestrzeni publicznej; - naruszenie zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP z uwagi na zróżnicowane ograniczenia odległościowe w różnych częściach miasta; - art. 53 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez utrudnianie korzystania z wolności sumienia i religii w miejscach kultu publicznego, - art. 2 i 7 Konstytucji RP przez sprzeczność z zasadą proporcjonalności, spójności i racjonalności działań władz samorządowych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wraz z rodziną mieszka przy ulicy S. w Krakowie. Z uwagi na miejsce zamieszkania obowiązują wobec skarżącego inne uregulowania niż w stosunku do pozostałych mieszkańców Krakowa, gdzie skarżona uchwała gwarantuje zachowanie odległości od punktów sprzedaży alkoholu na poziomie 50 metrów od szkół, kościołów itp. Skarżący zaznaczył, że jako osoba religijna i uczęszczająca do kościoła, musi stykać się z widokiem ludzi pijących alkohol w lokalach usytuowanych bezpośrednio przy świątyniach, co utrudnia skupienie religijne i narusza uczucia religijne i przekonania skarżącego. Skarżący podniósł, że § 2 uchwały stanowi również nieracjonalne i wybiorcze zaniechanie ochrony przestrzeni publicznej w najbardziej reprezentatywnej części miasta, umożliwiając koncentrację ogródków gastronomicznych i lokali serwujących alkohol bezpośrednio przy obiektach sakralnych (m.in. Bazylice Mariackiej, kościele św. Wojciecha oraz kościele św. Anny), co prowadzi do zakłócania praktyk religijnych i ładu publicznego. Skarżący zaznaczył, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny jako mieszkańca ul. S. oraz osoby praktykującej, ponieważ bezpośrednio oddziałuje na jakość korzystania z przestrzeni publicznej, ładu społecznego oraz prawa do korzystania z wolności religijnej w świątyniach, do których regularnie uczęszcza. Skarżący podkreślił, że jest osobą zamieszkującą w obrębie objętym skutkami uchwały, a jego sytuacja prawna została odmiennie ukształtowana, niż mieszkańców pozostałych dzielnic Krakowa. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego ewentualnie oddalenie. Pismem z dnia 7 listopada 2025 r. skarżący zmienił żądanie skargi – wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Skarżący podniósł, że występuje nie tylko we własnym imieniu (podtrzymuje uzasadnienie interesu prawnego już podane), lecz również jako przewodniczący ruchu społecznego "Z.", zrzeszającego mieszkańców centrum Krakowa, zwłaszcza rejonu Plant i Rynku Głównego, który działa na rzecz ochrony warunków życia mieszkańców, ograniczenia hałasu nocnego i poszanowania prawa do spokojnego zamieszkania w zabytkowej przestrzeni miasta. Skarżący jest także członkiem Komisji Zrównoważonej Gospodarki Nocą, powołanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, co potwierdza jego zaangażowanie w prace nad polityką miejską w tym zakresie. Interes prawny skarżącego ma zatem charakter zarówno indywidualny, jak i społeczny, gdyż reprezentuje mieszkańców bezpośrednio dotkniętych skutkami liberalnych przepisów uchwały. W czasie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wskazał, że jest członkiem Krakowskiego Stowarzyszenia Kupców, skargę składa w imieniu własnym i ruchu społecznego "Z.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm., dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Posiadanie legitymacji skargowej zależy zatem od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na niewykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie wskazał ani pośrednich, ani bezpośrednich skutków prawnych dotyczących sfery jego praw i obowiązków, a związanych z zaskarżoną uchwałą. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. jest środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Interes prawny powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę, a zaskarżana uchwała powinna naruszać sferę praw lub obowiązków skarżącego. W konsekwencji, skarżący powinien wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12). Sąd zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06). Należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest natomiast w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. Zdaniem Sądu, ani z treści skargi, ani wyjaśnień skarżącego nie wynika, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny. Sąd nie dostrzega również takiego naruszenia z urzędu. Zaznaczyć należy, że to skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, w skardze należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05; wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność, aktualność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego czy też aktem normatywnym. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, CBOSA; por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16). Podkreślić należy, że zasady konstytucyjne, ani żadne inne normy-zasady nie mogą być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Wywodzona z normy-zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, okoliczności przytoczone przez skarżącego wskazują wyłącznie na jego interes faktyczny. Skarżący nie naprowadził na żadną normę-regułę, z której wynikałyby uprawnienia skarżącego podlegające zniesieniu lub ograniczeniu zaskarżoną uchwałą. Powołane w skardze i piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2025 r. argumenty wskazują na niedogodności, które skarżący odczuwa w związku z ulokowaniem w okolicy miejsca zamieszkania oraz miejsc kultu, do których skarżący uczęszcza – lokali sprzedających i podających napoje alkoholowe. Skarżący zwrócił uwagę na swoje odczucia związane z przyjętą w zaskarżonej uchwale odległością miejsc sprzedaży alkoholi od miejsc kultu, a także występujące w mieście Kraków zróżnicowanie uregulowań w tym zakresie. Wskazał, że jego zdaniem przyjęte w uchwale rozwiązania naruszają wolności konstytucyjne skarżącego. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, aby zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób oddziaływała na wolność sumienia i wyznania. Zgodnie z art. 53 ust. 1 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność sumienia i religii. Wolność religii obejmuje wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie. Wolność religii obejmuje także posiadanie świątyń i innych miejsc kultu w zależności od potrzeb ludzi wierzących oraz prawo osób do korzystania z pomocy religijnej tam, gdzie się znajdują (ust. 2). Wolność uzewnętrzniania religii może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób (ust. 5). Nikt nie może być zmuszany do uczestniczenia ani do nieuczestniczenia w praktykach religijnych (ust. 6). W ocenie Sądu żaden z przepisów zaskarżonej uchwały nie ogranicza, ani nie umożliwia, ani też nie wpływa na możliwość korzystania przez skarżącego z wolności określonej w art. 53 Konstytucji. Odczucia skarżącego, a także jego niezadowolenie z powodu ulokowania miejsc sprzedaży alkoholu świadczą o istnieniu jedynie interesu faktycznego, który nie podlega ochronie w trybie określonym w art. 101 u.s.g. Skarżący podniósł, że skargę składa również w imieniu ruchu "Z." jest to jednak nieformalna inicjatywa, która nie posiada legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził niedopuszczalność skargi i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Odrzucenie skargi powoduje, że uiszczony wpis podlega zwrotowi zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.