III SA/Kr 1208/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: Sędzia WSA Maria Zawadzka Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 maja 2024 r. znak SKO-NP-4115-63/24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza na rzecz skarżącej B.K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 20 maja 2024 r., sygn. akt SKO-NP-4115-63/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy L. z 3 stycznia 2024 r. orzekającej o odmowie przyznania B. K. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką L. C. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 5 września 2023 r. skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Z treści wniosku wynika, że matka skarżącej jest wdową. Skarżąca ostatni raz pozostawała w zatrudnieniu do czerwca 2023 r. Matka skarżącej ma jeszcze dwójkę dzieci: syna M. C. posiadającego rentę chorobową oraz syna P. C., pracującego. Matka skarżącej na podstawie orzeczenia z 13 lipca 2023 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas do 31 lipca 2025 r. Przyczyną niepełnosprawności są choroby inne, w tym schorzenia: endokrynologiczne, metaboliczne, zaburzenia enzymatyczne, choroby zakaźne i odzwierzęce, zeszpecenia, choroby układu krwiotwórczego (11-I). Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 26 lutego 2018 r. wynika, że matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z dołączonego do wniosku opisu czynności wynika, że skarżąca pomaga matce w higienie osobistej, ubieraniu, mierzy ciśnienie, poziom cukru, podaje leki, wykonuje masaże, przygotowuje posiłki, podaje je, ogląda z matką telewizję, pomaga w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, pomaga we wstawaniu z łóżka, kładzeniu się na łóżku, pierze, prasuje, masuje matkę, organizuje recepty, wykupuje je, obcina włosy i paznokcie. Z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w listopadzie 2023 r. wynika, że matka skarżącej jest osobą schorowaną, choruje na białaczkę limfatyczną, musi monitorować badania krwi, cierpi na chorobę wieńcową, problemy z kręgosłupem, żylaki. Skarżąca jest u matki kilka razy w tygodniu, pomaga we wszystkich czynnościach higienicznych, matka skarżącej sama gotuje posiłki i spożywa je, ale nie jest w stanie samodzielnie zrobić zakupów. Z oświadczenia skarżącej z 28 września 2023 r. wynika, że zrezygnowała z pracy z uwagi na konieczność opieki nad matką. Nie była w stanie połączyć zatrudnienia z opieką, której wymaga matka. Matka skarżącej jest osobą schorowaną, osłabioną, większość dnia spędza w łóżku, jest w złym stanie psychicznym. We wrześniu zmarł brat skarżącej, co mocno odbiło się na zdrowiu matki. Opieka nad matką obejmuje – pomoc przy czynnościach higienicznych, pielęgnacyjnych, prowadzenie do toalety, smarowanie kremami, pomoc w ćwiczeniach, przeciwdziałanie odleżynom, mierzenie ciśnienia, poziomu cukru, podawanie leków, przygotowanie i podawanie posiłków, pranie, sprzątanie, pomoc w organizacji wizyt lekarskich, opłacanie rachunków, realizację recept, spacery, czynności ogrodnicze. Skarżąca zabiera matkę do siebie na około tygodnia półtora, później odwozi matkę bo tęskni za domem. Decyzją z 3 stycznia 2024 r. Wójt Gminy L. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu w okresach od 24 lutego 2020 r. do 7 kwietnia 2020 r.; 22 listopada 2021 r. do 21 lutego 2022 r.; od 22 lutego 2022 r. do 30 listopada 2022 r., a od 19 grudnia 2022 r. do 17 czerwca 2023 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z ostatniego zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką. Skarżąca mieszka w innej miejscowości, jednakże jest na każde wezwanie matki. Organ ustalił, że w sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką. W ocenie organu, świadczenie nie może zostać przyznane, ponieważ jest jeszcze dwójka rodzeństwa, która może zająć się matką. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 20 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazało, że błędne jest stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, że podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może stanowić wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Zdaniem organu brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad matką. Organ wskazał, że opieka skarżącej nad matką nie jest tego rodzaju, aby wymagała całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez skarżąca. Skarżąca nie mieszka z matką, jest u matki kilka razy w tygodniu. Co prowadzi do wniosku, że opieka nie jest matce niezbędna w codziennym funkcjonowaniu. Organ zwrócił uwagę, że istnienie brata skarżącej zobowiązanego do alimentacji niepełnosprawnej, wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą nie wypełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej; - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącej nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, mimo że jest osobą zobowiązaną do alimentacji niepełnosprawnej matki, a równocześnie sprawuje faktyczną opiekę nad matką, z uwagi na fakt, że są również inne osoby zobowiązane do alimentacji osoby niepełnosprawnej w równym stopniu ze skarżącą. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, orzeczenie co do istoty sprawy, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organy przedwcześnie – bez dokonania kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie - odmówiły przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu w sprawie nie ustalono stanu zdrowia matki skarżącej, jej samodzielności, ani faktycznego zakresu opieki, której wymaga. Należy bowiem wskazać, że w sprawie istnieją istotne rozbieżności pomiędzy stanem zdrowia wskazanym w wywiadzie środowiskowym, a oświadczeniami skarżącej. Zdaniem Sądu organy całkowicie pominęły podnoszoną skarżącą okoliczność, że stan zdrowia matki uległ znacznemu pogorszeniu po śmierci brata skarżącej. Co więcej, organ I instancji przyjął, że poza skarżącą są jeszcze dwie osoby zobowiązane do alimentacji matki skarżącej, tymczasem z oświadczenia skarżącej wynika, że brat skarżącej zmarł, a zatem pozostał tylko jeden brat zobowiązany do alimentacji matki na równi ze skarżącą. Organy nie ustaliły aktualnego miejsca, gdzie matka skarżącej zamieszkuje, mimo że skarżąca podnosiła, że zabiera matkę do siebie na ponad tygodniowe okresy, a także tego jak wygląda opieka nad matką w czasie, kiedy matka zamieszkuje u siebie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rezultacie, skarżąca była legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ matka skarżącej jest wdową. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2023 r., III SA/Kr 979/23), że celem regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Sąd podziela stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Okoliczność istnienia związku czasowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą a opieką nad matką ustalono w zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji, organ nie dokonał natomiast kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych dotyczących przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie wyjaśnił szczegółowo stanu zdrowia matki skarżącej, jej samodzielności – w aktach brak jest jakiejkolwiek dokumentacji medycznej matki skarżącej, czy choćby oceny jej samodzielności według skali Barthel. Nie ustalił także wnikliwie zakresu opieki, której wymaga matka skarżącej. Organ pominął w dokonywanych ustaleniach, ani nie zweryfikował, podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że stan zdrowia matki, a tym samym zakres opieki nad matką, uległ pogorszeniu po śmierci brata skarżącej. W zaskarżonej decyzji organ ustalił, że skarżąca nie mieszka z matką, podczas gdy z oświadczenia skarżącej wynika, że matka coraz częściej mieszka u skarżącej. Zdaniem Sądu ocena zaistnienia w sprawie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymagała również ustalenia rzeczywistego czasu, na który skarżąca bierze matkę do siebie, a także zakresu i sposobu realizacji opieki nad matką, w czasie, gdy przebywa ona u siebie. W toku postępowania, wbrew treści art. 79a § 1 k.p.a., organy nie poinformowały skarżącej o okolicznościach, które na dzień rozstrzygania nie zostały wykazane przez skarżącą. Zgodnie z treścią tego przepisu, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Skarżąca na etapie postępowania przed organem I, ani II instancji nie została zawiadomiona o przesłankach zależnych od strony, które w toku postępowania nie zostały wykazane, a równocześnie podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące pogorszenia się stanu zdrowia matki i zwiększenia zakresu opieki, obniżenia samodzielności matki, zostały pominięte przez organy przy rozpoznawaniu sprawy. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21). Równocześnie, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji organy uchybiły normom prawa procesowego, tj. art. 79a k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść decyzji. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która wobec wadliwego zastosowania przepisów procesowego nie została rozstrzygnięta (tak słusznie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., II SA/Go 552/13). Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych wskazanych w uzasadnieniu i ocenią, czy w odniesieniu do skarżącej zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – ustalą stan zdrowia matki skarżącej, jej poziom samodzielności, zakres czynności, których wymaga ze strony skarżącej dla codziennego funkcjonowania, miejsca pobytu matki skarżącej, a także czasowego zakresu opieki skarżącej nad matką, zakresu opieki w czasie, gdy matka przebywa w swoim domu, rzeczywistego kręgu osób zobowiązanych do alimentacji matki, a także faktycznej możliwości sprawowania opieki przez brata skarżącej, ocenią również istnienie związku przyczynowo-skutkowego, w tym czasowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad matką. Podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku, zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) o opłatach za czynności adwokackie zasądzając na rzecz skarżącej, zasądzając na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku