III SA/Kr 1303/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek ( spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. – "A" na pismo Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K z dnia 1 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K, II. zasądza od Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012r. W dniu 13 lipca 2009r. J. P., prowadzący działalność pod firmą "A" J. P., złożył w Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej: ARR) wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Wdrożenie [...]" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 8. Oś Priorytetowa: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1: Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej. Pismem z dnia 17 listopada 2009r. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. poinformowała J. P., iż nie przyznano mu dofinansowania na realizację projektu "Wdrożenie [...]", gdyż projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. ARR wyjaśniła, iż I Oceniający uznał, że w/w projekt nie spełnia następujących kryteriów: – kryterium 5: wnioskodawca wskazał źródła dochodów w projekcie. Przyjął pewne wysokości przychodów w poszczególnych latach, podał przybliżone przedziały cenowe opłat za usługi, jednakże nie dokonał stosownych obliczeń przekładających się na oszacowane poziomy przychodów – informacje podane we wniosku nie pozwalają odnieść zamieszczonych tam danych do ogólnej kwoty przychodów portalu. Nie wiadomo też nic o tendencji wzrostowej przychodów i kosztów funkcjonowania portalu w kolejnych latach, stad brak wiedzy na temat oszacowania wielkości finansowych dla kolejnych okresów. – kryterium 6: bardzo ogólny opis uzasadnienia dla zaplanowanych kosztów w budżecie projektu. Jest to w zasadzie powtórnie wyliczenie kosztów występujących w projekcie, a nie uzasadnienie ich wydatkowania. Brak informacji na temat potrzeby takich a nie innych wydatków inwestycyjnych na projekt oraz ich kosztów. – kryterium 7: wnioskodawca nie wskazał metodologii oszacowanych przychodów z projektu, dlatego brak danych na poparcie rentowności projektu prowadzi do negatywnej oceny w niniejszym punkcie. Koszty projektu nie są poparte odpowiednim uzasadnieniem. – kryterium 9: rozbieżność między wskaźnikami produktu i rezultatu zamieszczonymi w punktach 15, 17 i 20 wniosku. Opis celów projektu na poziomie produktu i ich zestawienie tabelaryczne z punktu 17 nie odzwierciedla całkowicie działań inwestycyjnych z budżetu w punkcie 20. Zgodnie z informacją zawartą w Instrukcji Wypełniania Wniosku "Brak określenia adekwatnych wskaźników produktu korespondujących z zaplanowanym przebiegiem realizacji projektu (w szczególności z zaplanowanym budżetem) skutkować będzie odrzuceniem wniosku o dofinansowanie na etapie oceny merytorycznej." Rozbieżność występuje także między wartością jednego ze wskaźników rezultatu w punktach 15 i 17 – liczba reklamodawców. Z kolei zdaniem II Oceniającego przedmiotowy projekt nie spełnia następujących kryteriów: – kryterium 5: wnioskodawca nie zapewnił trwałości rezultatów projektu, gdyż nie zostały określone tendencje przychodów w kolejnych latach projektu. – kryterium 6: uzasadniono tylko samą niezbędność ponoszenia wydatków bez wskazania kosztów jednostkowych (stawek) lub wyjaśnienia podstaw ustalenia ceny zakupu – umożliwiających ocenę racjonalności danego wydatku. – kryterium 7: nie uwiarygodniono wyliczeń rentowności, brak uzasadnienia wydatków – to wyklucza efektywność nakładów na projekt. – kryterium 9: wskaźniki produktu i rezultatów nie odzwierciedlają zakres i cele projektu – występują rozbieżności w pkt 15, 17 i 20 (m.in. w zakresie liczby reklamodawców). Pismem z dnia 3 grudnia 2009r. J. P. wniósł protest od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie zawartej w piśmie z dnia 17 listopada 2009r., gdyż jego zdaniem, w procesie oceny nieuważnie przeanalizowano wniosek o dofinansowanie, w wyniku czego pominięte zostały jego istotne elementy i niewłaściwie zinterpretowano wskazane w nim okoliczności. Odnośnie nie spełnienia wymogów kryterium 5 J. P. stwierdził, iż nie zgadza się z oceną, że informacje podane we wniosku nie pozwalają odnieść zamieszczonych tam danych do ogólnej kwoty przychodów portalu. Wskazał, iż w opisie modelu biznesowego projektu (pkt 16a Wniosku) opisany został spodziewany rozwój popytu i wzrost przychodów, analiza opłacalności planowanej e-usługi, prognozy i systemy sprzedaży e-usług, metodologia obliczenia prognozowanych przychodów, np. ceny jednostkowe poszczególnych usług (cennik) oraz spodziewana liczba klientów na dane usługi w ujęciu rocznym, itp. Rezultatem przedstawionych w tym punkcie założeń są prognozy przychodów zaprezentowane w oświadczeniu finansowym (pkt 13). J. P. zaprzeczył temu by na etapie przygotowania wniosków nie dokonał stosownych obliczeń, gdyż wszystkie prognozy zostały szczegółowo wyliczone z zachowaniem zasady ostrożnościowej (przyjęto pesymistyczne, dolne przedziały zakładanych wskaźników), jednakże ze względu na ograniczenia edycyjne aplikacji Generator Wniosków nie było możliwości szczegółowej ich prezentacji. Ponadto stwierdził, iż instrukcja wypełniania wniosków w żadnym z punktów nie wskazywała na konieczność przedstawienia we wniosku takich obliczeń. Odnośnie natomiast kryterium 6 J. P. podniósł, iż zaprezentowana ocena, że ,,(...) opis uzasadnienia dla zaplanowanych kosztów w budżecie projektu, (...) to w zasadzie powtórnie wyliczenie kosztów występujących w projekcie" dotyczy prawdopodobnie innego wniosku, albowiem treści punktów 16b i 18b doprawdy trudno jest uznać za tożsame. Wyjaśnił, iż w pkt 16b bardzo szczegółowo zaprezentował każdy planowany do poniesienia wydatek. W związku z tym w pkt 18b skoncentrował się na uzasadnieniu poniesienia poszczególnych wydatków w podziale na kategorie ze szczególnym uwzględnieniem sposobu zachowania efektywności kosztowej projektu. Zdaniem J. P., ocena projektu powinna być całościowa i uwzględniać informacje opisane we wszystkich punktach związanych z danym kryterium. J. P. uważa również, iż Oceniający nie zastosował się do instrukcji oceny kryterium 7 zawartej w Przewodniku po kryteriach wyboru (...), zgodnie z którym, oceniający był zobowiązany odnieść się do " analizy rentowności projektu w punkcie dotyczącym trwałości projektu: sprawdzamy, czy przedstawiono najbardziej adekwatne dla projektu wskaźniki efektywności i rentowności projektu (w tym oczekiwaną stopę zwrotu inwestycji) ze wskazaniem danych bazowych, zastosowanego wzoru (metodologii) oraz lat, dla których podawane są wartości wskaźników." Zamiast tego, zdaniem J. P., oceniający powtórzył nieprawdziwe zarzuty do kryterium 5 i 6 (konsekwentnie nie uwzględniając danych zamieszczonych w punktach 13; 16a; 16b; 18b będących logiczną i spójną konsekwencją celów projektu nakreślonych w punkcie 15 ) i całkowicie pominął ocenę wskaźników rentowności projektu obliczonych w punkcie 25 (Trwałość projektu). Z kolei II Oceniający z rzekomego braku uwiarygodnienia wyliczeń rentowności i zasadności wydatków wywiódł, w opinii J. P., absurdalny wniosek o "wykluczeniu efektywności nakładów na projekt". J. P. uważa, iż jest to teza z gruntu pozbawiona sensu albowiem wpłynąć na efektywność nakładów na projekt mogą jedynie same nakłady, a nie metoda czy zasadność ich obliczania. J. P. stwierdził, iż w powyżej przytoczonej opinii Eksperta nakłady należy rozmieć jako kwoty tworzące kosztorys projektu, wobec czego wykluczenie efektywności może nastąpić tylko w przypadku gdy wyliczone kwoty będą niewłaściwe, a nie w przypadku, gdy rzekomo nie uwiarygodniono samych wyliczeń. Rzetelność oceny wymaga bowiem podania konkretnych wartości, które się kwestionuje (np. założonego kosztu komputera o danej konfiguracji, wysokości płac w proporcji do innych wydatków, zasadności przeznaczenia takiego a nie innego budżetu na reklamę etc.) wraz z uzasadnieniem na jakiej podstawie oparto kwestionowanie precyzyjnie opisanych nakładów (wraz z uzasadnieniem ich wydatku) w punktach 16a; 16b; 18b; 20; 25. Odnośnie natomiast niespełnienia wymogów kryterium 9 J. P. podniósł, iż zaprezentowane wskaźniki w wystarczającym zakresie opisują główne produkty i rezultaty projektu. Ocena tego punktu jest tak ogólnikowa (nie wskazuje jakie konkretne produkty zostały rzekomo pominięte w przyjętych wskaźnikach), że uniemożliwia wyczerpującego odniesienia się do postawionych zarzutów. Wyjaśnił, iż pozorna niespójność we wskaźniku "liczba reklamodawców" pomiędzy punktem 15 i 17 wynika z tego, że w pkt 17 podano wartość wskaźnika na koniec realizacji projektu przypadający na październik 2011r., a w pkt 15 podano planowaną do osiągnięcia wartość tego wskaźnika "...na koniec roku 2011..", co zostało wyraźnie zaznaczone. J. P. stwierdził, iż różnica ta jest bezpośrednią konsekwencją jeszcze jednego założenia wyraźnie opisanego w punkcie 16a wniosku, tj. zwiększenia w kolejnym roku liczby reklamodawców przynajmniej o 15 nowych podmiotów, gdyż z praktyki biznesowej w tej branży wynika, że większość decyzji o wyborze partnera reklamowego na kolejny rok zapada w okresie tworzenia budżetów reklamowych, czyli w listopadzie bądź w grudniu. Nie ma więc jakiejkolwiek sprzeczności pomiędzy zaprezentowanymi we wniosku wskaźnikami. Ponadto J. P. zarzucił ekspertom oceniającym jego wniosek, że nie dostrzegają różnicy pomiędzy październikiem 2011r. a końcem roku 2011, nie potrafią zinterpretować oczywistych danych w punktach 13, 15, 16, 17, 18, 20, 25 oraz że piętnują te same rzekome błędy we wniosku, w ten sam ogólnikowy sposób używając jedynie innych sformułowań, nie dając tym samym, w praktyce szans na rzeczowe ustosunkowanie się do podnoszonych w ocenie argumentów. Tym samym zdaniem J. P., przedmiotowa ocena jego wniosku winna zostać uchylona. Pismem z dnia 9 lutego 2010r. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. poinformowała J. P., iż jego protest został uwzględniony, a wniosek został skierowany do ponownej oceny merytorycznej. Z kolei pismem z dnia 1 czerwca 2010r. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. poinformowała J. P., iż dofinansowanie na realizację jego projektu nie zostało przyznane, gdyż projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, tj. kryterium 6, 7 i 10. Odnośnie niespełnienia kryterium 6 ARR wyjaśniła, iż nie wszystkie wydatki w projekcie zostały prawidłowo uzasadnione. W szczególności brak uzasadnienia dla wydatków ponoszonych w ramach kategorii Analizy przygotowawcze i usługi eksperckie. Wnioskodawca wskazał jedynie na fakt, że dany wydatek będzie ponoszony w projekcie jednak nie wskazał jego celowości. Lakoniczność opisów poszczególnych wydatków sprawia, iż jedynie z nazwy wydatków oceniający może uzyskać informację co w ramach poszczególnych wydatków Wnioskodawca chce zrealizować. Jeżeli chodzi natomiast o wynagrodzenia to zgodnie z dokumentacją konkursową Wnioskodawca był zobowiązany do doprecyzowania we wniosku m.in. głównych obowiązków pracowników oraz roli pracowników w osiągnięciu celów projektu. W przypadku obowiązków pracownika zatrudnionego na stanowisku handlowca Wnioskodawca wskazał, że osoba ta będzie odpowiedzialna za nawiązanie kontaktów handlowych, a zdaniem oceniającego, takie uzasadnienie nosi znamiona "to samo przez to samo". Nie wskazano również informacji mogącej uzasadnić wysokość przedstawionych przez Wnioskodawcę kosztów, gdyż we wniosku brak jest informacji jaka jest pracochłonność poszczególnych pozycji, jaki jest ich szczegółowy zakres, oraz na jakiej podstawie zostały oszacowane koszty w ramach poszczególnych pozycji. Opisy przy poszczególnych pozycjach ograniczają się do zapisów typu: "Zakup modułu analizy i prezentacji ofert – zakup licencji głównej aplikacji systemowej odpowiedzialnej za świadczenie usług analizy i porównawczej prezentacji dostępnych na rynku ofert usług finansowych". Brak jest możliwości wywnioskowania jaki będzie dokładny zakres funkcjonalny, a tym samym czy dany koszt nie został przeszacowany. Ponadto brak jest uzasadnienia dla kosztów ponoszonych w ramach III i IV etapu. Produkt wytworzony w ramach projektu, osiąga swoją dojrzałość już w drugim etapie. Zdecydowana większość kosztów w III i IV etapie to koszty związane z bieżącym funkcjonowaniem firmy Wnioskodawcy, a ponoszenie ich jest nieracjonalne z punktu widzenia projektu. Natomiast kryterium 7 nie zostało spełnione, gdyż brak było możliwości pozytywnej oceny racjonalności wydatków zamieszczonych w kategorii: – EKS: wnioskodawca przedstawił wartość poszczególnych kosztów, jednak nie wskazał na metodologię jego oszacowania (np. liczba godzin, stawka za godzinę pracy). Brak szczegółowego wskazania zakresu poszczególnych analiz sprawia, iż nie można uznać tych wydatków za racjonalne. – WNP: ze względu na brak wskazania dokładnej funkcjonalności poszczególnych modułów oraz metodologii oszacowania kosztu, nie ma możliwości pozytywnego odniesienia się do wydatków zawartych w tej kategorii. – brak jest uzasadnienia dla kosztów ponoszonych w ramach III i IV etapu. Zdecydowana większość tych kosztów to koszty związane z bieżącym funkcjonowaniem firmy Wnioskodawcy, a ich ponoszenie jest nieracjonalne z punktu widzenia projektu. Kryterium 10 nie zostało spełnione, gdyż Wnioskodawca nie uzasadnił neutralnego wpływu na środowisko naturalne. Zdaniem oceniających, nie można przyjąć założenia, że sektor gospodarki elektronicznej nie ma negatywnego wpływu na środowisko naturalne. W skardze z dnia 18 czerwca 2010r., którą skarżący zgodnie z pouczeniem skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia 28 czerwca 2010r., J. P. wniósł o stwierdzenie, że ocena jego projektu "Wdrożenie [...]" została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego zostały naruszone przepisy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju szczególnie poprzez naruszenie procedury odwoławczej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (zał. 4.4 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO IG): § 9 ust. 3, § 10 ust. 2, ust. 3 lit. a i b, § 11 ust. 2 lit. c. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy poprzez ponowne dokonanie negatywnej merytorycznej oceny wniosku pomimo pozytywnego rozpatrzenia protestu dotyczącego tych samych kryteriów. Skarżący podniósł, iż pomimo tego, że jego protest został rozpatrzony pozytywnie Instytucja Zarządzająca ponownie dokonała negatywnej oceny wniosku, czym naruszyła w/w przepisy § 9 ust. 3, § 10 ust. 2 i 3 lit. a i b. Naruszenie § 9 ust. 3 procedury polegało, zdaniem skarżącego, na tym, że nie zastosowano się do zasady, według której instytucja rozpatrująca protest sprawdza zgodność złożonego wniosku tylko z tymi kryteriami oceny, które zostały wskazane w proteście. Tymczasem dokonując ponownej oceny wniosku Instytucja Zarządzająca dokonując ponownej oceny odniosła się w niej nie tylko do kryteriów, które zostały wskazane w proteście, i które stosownie do procedury powinny zostać poddane ponownej ocenie, ale wprowadziła kolejne, nowe kryterium – 10. Skarżący uważa, iż wprowadzając kryterium 10 na etapie ponownej oceny Instytucja Zarządzająca pozbawiła go możliwości skorzystania z dwuinstancyjności postępowania, tj. możliwości złożenia protestu do oceny tego kryterium. Poza tym oceny kryterium 10 dokonano sprzecznie z oficjalnym stanowiskiem MSWiA zawartym w przewodniku po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach PO IG 2007-2013 (str. 46). Skarżący wskazał, iż zarzut naruszenia prawa dotyczący oceny kryteriów 6 i 7 szczególnie poprzez naruszenie § 10 ust. 2 i § 10 ust. 3 lit. a i b, polega na tym, że dokonując pierwszej merytorycznej oceny projektu użyto konkretnych sformułowań i argumentów, a następnie, pomimo pozytywnego rozpatrzenia protestu, dokonano ponownej negatywnej oceny merytorycznej używając tej samej argumentacji i tych samych bądź niemal identycznych znaczeniowo sformułowań. Zdaniem skarżącego oznacza to, że Instytucja Zarządzająca nie wzięła pod uwagę protestu i rozstrzygnięcia instytucji, która go rozpatrzyła, a tym samym nie uwzględniła nieprawidłowości wykrytych w pierwszej ocenie, a w konsekwencji powtórzyła te same nieprawidłowości zawarte w tej ocenie. Z kolei naruszenie § 11 ust. 2 lit. c procedury polegało, w ocenie skarżącego, na tym, że w piśmie z dnia 1 czerwca 2010r. znalazła się tylko informacja o możliwości wniesienia skargi bezpośrednio do WSA w Warszawie, w terminie 14 dni od otrzymania pisma, ale nie poinformowano skarżącego o tym jakie dokumenty muszą zostać złożone wraz ze skargą oraz w jakiej wysokości winna zostać uiszczona opłata sądowa. Skarżący podniósł również, iż art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju został naruszony poprzez ponowne dokonanie negatywnej oceny merytorycznej wniosku mimo pozytywnego rozpatrzenia protestu dotyczącego tych samych kryteriów. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż w aktualnej edycji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka dokonano zmiany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach PO IG, która polega na tym, że w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia protestu – nie dokonuje się kolejnej oceny merytorycznej, a to, zdaniem skarżącego, oznacza przyznanie dofinansowania. W odpowiedzi na skargę Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. wniosła o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia względnie o jej odrzucenie lub oddalenie. ARR wyjaśniła, iż za prawidłową realizację Programu Operacyjnego Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka odpowiada Instytucja Zarządzająca, czyli minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, który część zadań związanych z realizacją tego Programu powierzył Instytucji Pośredniczącej, tj. Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Ta z kolei na podstawie umowy ramowej powierzył Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. pełnienie roli Regionalnej Instytucji Finansującej na terenie województwa. ARR stwierdziła zatem, iż z przytoczonych powyżej regulacji jednoznacznie wynika, że nie jest ona stroną niniejszego postępowania, gdyż nie jest ona instytucją zarządzającą i nie ponosi odpowiedzialności za działania związane z realizacją programów operacyjnych, a jedynie wykonuje tylko niektóre zlecone czynności i czyni to w imieniu Instytucji Wdrażającej na podstawie udzielonego na piśmie pełnomocnictwa, a zatem z bezpośrednim skutkiem dla tej instytucji. Poza tym ARR nie jest organem administracji publicznej ani też inną jednostką sektora finansów publicznych, lecz spółką prawa handlowego, zaś informacje przekazywane wnioskodawcom w imieniu instytucji zarządzającej nie stanowią decyzji administracyjnych. W związku z powyższym ARR stwierdziła, iż nie ma legitymacji czynnej w niniejszej sprawie, a zatem skarga winna zostać odrzucona, względnie oddalona. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze ARR podniosła, iż w jej ocenie nie doszło do naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ze względu na fakt, iż dokumenty programowe są powszechnie dostępne, a każdy wnioskodawca ma nieograniczony dostęp do dokumentów programowych na stronach internetowych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego czy też Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Zdaniem ARR, skarżący niewłaściwie opiera swoją argumentację wyłącznie na dosłownym brzmieniu jednego zapisu Procedury odwoławczej stanowiącej Załącznik nr 4.4 dokumentu "Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013", tj. §9 ust. 3, pomijając jej cel i pozostałe uregulowania. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. z 2008r. nr 153, poz. 956 z późn. zm.), w tym w szczególności na podstawie § 17 ust. 4, pomoc może być udzielona na podstawie oceny dokonanej zgodnie z obowiązującymi kryteriami. Dokumenty programowe potwierdzają zasadę, iż rekomendowany do udzielenia wsparcia może być tylko wniosek, który spełnia wszystkie wymagane kryteria oceny merytorycznej. Nie można bowiem brać pod uwagę wyłącznie wymogów procedury odwoławczej, ale przede wszystkim nadrzędne regulacje dotyczące udzielania wsparcia w ramach działań 8.1 i 8.2 POIG. Zdaniem ARR, celowość udzielania wsparcia w ramach programów operacyjnych wymaga pełnej oceny wszystkich kryteriów również na etapie procedury odwoławczej, nawet gdyby miało to prowadzić do odrzucenia projektu ze względu na kryteria, które pierwotnie zostały uznane za spełnione. Stanowisko to jest zgodne z interpretacją Państwowej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości nr [...], którą ARR jest związana. Poza tym obowiązująca w systemie realizacji POIG procedura odwoławcza nie przewiduje zakazu zmiany wyniku oceny na niekorzyść wnioskodawcy, odpowiadającej zasadzie zakazu reformationis in peius, która pojawia się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem ARR również Zarzut naruszenia § 10 ust. 2, jak również ust. 3 lit. a i b Procedury odwoławczej jest całkowicie bezzasadny. Zgodnie bowiem z w/w interpretacją Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości członkowie Komisji Konkursowej są zobowiązani dokonać pełnej oceny projektu, zapoznając się z treścią protestu, poprzednią oceną jak również stanowiskiem podmiotu rozpatrującego protest. W ocenie ARR członkowie Komisji Konkursowej oceniający ponownie przedmiotowy projekt o dofinansowanie dopełnili wszelkich zobowiązań i nie naruszyli wskazanych przez skarżącego przepisów Procedury. ARR uważa również, że także zarzut naruszenia § 11 ust. 2 lit. c Procedury odwoławczej jest bezzasadny, gdyż w piśmie informacyjnym z dnia 1 czerwca 2010r. zawarte zostały wszystkie istotne informacje umożliwiające stronie prawidłowe wniesienie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ARR podniosła, iż pozytywne rozpatrzenie protestu nie jest tożsame z pozytywnym ocenieniem wniosku przez członków Komisji Konkursowej pod względem merytorycznym. Z procedury odwoławczej jasno wynika bowiem, że pozytywne rozpatrzenie środka odwoławczego skutkuje skierowaniem wniosku do ponownej oceny merytorycznej, przy czym dokonujący ponownej oceny członkowie Komisji Konkursowej nie są związani wynikami pierwotnej oceny. Dopiero wyniki ponownej oceny merytorycznej decydują o rekomendowaniu do wsparcia lub odrzuceniu wniosku. Zdaniem organu, sugestia skarżącego jakoby pozytywne rozpatrzenie protestu miało oznaczać uznanie za zasadne wszystkich zarzutów zgłoszonych w proteście nie znajduje jakiegokolwiek poparcia w Procedurze odwoławczej. ARR odniosła się również do pisma skarżącego z dnia 28 czerwca 2010r., zawierającego wyjaśnienia do skargi, i stwierdziła, że zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju strona skarżąca powinna w określonym terminie wnieść kompletną skargę do sadu. Zaś zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. ARR stwierdziła, iż chybiony jest także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania na etapie przedsądowym, a to poprzez wprowadzenie na etapie drugiej oceny nowego kryterium, w stosunku do którego brak było możliwości odwołania. Wyjaśniła, iż przedsądowe postępowanie odwoławcze rządzi się własnymi regułami ustalonymi w systemie realizacji POIG. Procedura ta nie wprowadza zasad dwuinstancyjności ani dewolutywności w znaczeniu, jakie nadają im powszechne procedury sądowe. Co więcej, ustawa w art. 30b ust. 2 wymaga tylko, aby przewidziany był co najmniej jeden środek odwoławczy, co wprost wyklucza jakąkolwiek instancyjność. ARR podkreśliła, że każda ocena merytoryczna sprawdza te same kryteria, a zatem wskazanie kryteriów, które nie zostały spełnione, chociażby były one odmienne od kryteriów wskazanych przy pierwszej ocenie nie stanowi naruszenia obowiązującej procedury. W całym postępowaniu konkursowym uwzględnia się tylko i wyłącznie wszystkie kryteria określone w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013". ARR wskazała, iż celem przedsądowej procedury odwoławczej jest dokonanie powtórnej oceny merytorycznej wniosku w sposób całkowicie niezależny od pierwotnej oceny. Ponowną ocenę przeprowadzają inni członkowie Komisji Konkursowej, którzy nie brali udziału w poprzedniej ocenie. Dokonanie takiej powtórnej oceny wyklucza w ogóle możliwość wniesienia odwołania (§ 14 ust. 2 Procedury). ARR stwierdziła, iż zgodnie z Procedurą protest jest wystąpieniem wnioskodawcy o ponowne sprawdzenie złożonego wniosku z kryteriami wyboru, a nie środkiem kwestionowania oceny każdego kryterium z osobna. Nie chodzi zatem o wprowadzenie takiego czy innego kryterium do ponownej oceny, lecz o ponowną, niezależną i obiektywną ocenę wniosku według obowiązujących kryteriów oceny merytorycznej, o których mowa w powołanym przez skarżącego art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W ocenie ARR, podniesiony zarzut, że dokonanie ponownej oceny projektu należy uznać za potencjalnie korupcjogenne jest całkowicie bezprzedmiotowy. Dokonanie ponownej oceny merytorycznej projektu po zapoznaniu się z wcześniejszą oceną, stanowiskiem wnioskodawcy, jak również opinią podmiotu dokonującego oceny protestu, powoduje sprawiedliwe, równe traktowanie wszystkich wnioskodawców. Ocenienie wniosku o dofinansowanie jedynie w zakresie złożonego protestu mogłoby prowadzić do naruszenia zasady bezstronności przy ocenie merytorycznej wniosków o dofinansowanie. Ponadto eksperci dokonujący ocen merytorycznych są w swoich czynnościach niezależni, a zatem zobowiązanie do zapoznania się z treścią protestu, wzięcia pod uwagę uprzedniego rozstrzygnięcia i oceny nieprawidłowości bynajmniej nie oznacza, zdaniem ARR, że ponowna ocena merytoryczna ma być zgodna z wnioskami protestu i być w zupełności po myśli wnioskodawcy. Agencja Rozwoju Regionalnego stwierdziła, iż porównanie ocen merytorycznych dokonane przez skarżącego w skardze nic nie wnosi do sprawy. Posłużenie się przez ekspertów takimi czy innymi, podobnymi czy wręcz identycznymi sformułowaniami albo zmiana drugiej oceny w stosunku do pierwotnej każdorazowo mieści się w granicach swobodnej oceny ekspertów w danej dziedzinie. Reasumując Agencja Rozwoju Regionalnego podkreśliła, że skarga została skierowana przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, a ponadto jest merytorycznie niezasadna. Zdaniem ARR, zarzuty proceduralne nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zostały oparte na literalnym rozumieniu wybranego zapisu, bez rozważenia pozostałych regulacji a przede wszystkim istotnych celów postępowania. Skarżący pomija stanowisko instytucji współodpowiedzialnej za realizację PO IG, tj. Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, której interpretacja zapisów procedury, jest dla ARR wiążąca. Organ stwierdził również, iż zarzuty skarżącego wobec konkretnych merytorycznych ocen ekspertów są niejasne, drobiazgowe i jako takie chybione, a w świetle zasad postępowania – bezpodstawne. ARR przyznała, iż procedura uległa wprawdzie zmianie, ale wbrew twierdzeniom skarżącego nie oznacz to, że skarga jest zasadna, gdyż podlega ona ocenie według stanu prawnego obowiązującego w chwili dokonywania zaskarżonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 lipca 2010r. V SA/Wa 1427/10 postanowił stwierdzić swą niewłaściwość i przekazać sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a postanowieniem z dnia 16 września 2010r., II GZ 250/10, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił zażalenie na to postanowienie WSA w Warszawie. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. jest w niniejszej sprawie Instytucją Wdrażającą i z tego powodu, biorąc pod uwagę siedzibę tej Instytucji, właściwy do rozpoznania tej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010r., sygn. akt I SA/Kr 1758/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił na zgodny wniosek stron postępowanie w niniejszej sprawie. W dniu 27 lipca 2011r. pełnomocnik J. P. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie wniosek o podjęcie postępowania. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż postępowanie zostało zawieszone na zgodny wniosek stron z uwagi na toczące się postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 973/10) i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 1613/09). W obu tych sprawach sądy administracyjne zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi odnośnie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które w ramach systemu realizacji programu operacyjnego pozwalały na kreowanie systemu środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektu pozostających poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, niezależnie od rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego skarżącemu i tak będzie przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania pozostają bez wpływu na sytuację prawną skarżącego. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego zarzucił Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., iż w toku postępowania w przedmiocie oceny złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowanie zostały naruszone następujące przepisy: 1. art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez brak przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz złamanie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów ze względu na: a. naruszenie § 10 ust. 2. w zw. z § 10 ust. 3 lit. d Procedury odwoławczej w ramach POIG (zał. 4.4) polegające na nie sporządzeniu lub sporządzeniu z naruszeniem procedury, przez Instytucję Rozpatrującą Protest pisma kierującego do powtórnej oceny wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia protestu; b. naruszenie § 10 ust. 3 lit. d Procedury odwoławczej w ramach POIG poprzez brak sporządzenia przez Komisję Konkursową pisemnego ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych przez Instytucję Rozpatrującą Protest; c. naruszenie § 7 ust. 2 pkt 13 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG w zw. z § 7 ust. 1 i § 9 ust. 4 Regulaminu prac Komisji Konkursowej poprzez nie sporządzenie, bądź sporządzenie dokumentacji prac Komisji Konkursowej z naruszeniem procedury; d. naruszenie § 7 ust. 2 pkt 2 Regulaminu przeprowadzania konkursu w związku z § 10 ust. 3 a, b i d Procedury odwoławczej w ramach POIG poprzez niezachowanie rzetelności w ocenie merytorycznej projektu, przejawiające się w złamaniu procedury oraz ponownym użyciu w drugiej ocenie obalonych i uznanych za błędne w wyniku pozytywnie rozpatrzonego protestu argumentów; e. bezpodstawne przyjęcie nadrzędności przepisu § 5 zał. 4.4 Procedury odwoławczej wobec przepisów § 9 i 10 tego dokumentu, co objawiło się w przyjętym przez ARR stanowisku, że rzetelność i przejrzystość gwarantuje jedynie niezależność ponownej oceny. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, takie stanowisko w rzeczywistości oznacza, że protest nie został wzięty pod uwagę, w szczególności w zakresie wyeliminowania w ponownej ocenie, wskazanych błędów i nieprawidłowości (których wykazanie przez wnioskodawcę i Instytucję Rozpatrującą Protest jest istotą protestu) w procesie pierwszej oceny; f. niezapewnienie przejrzystości, szczególnie w zakresie reguł oceniania wniosków, o czym świadczy, zdaniem pełnomocnika skarżącego, m.in. wysłanie zapytania do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w trakcie konkursu (i co potwierdza również brak jasnych zasad postępowania w ramach dostępnego środka odwoławczego) oraz przyjęcie regulaminu Komisji Konkursowej dopiero w dniu 18 listopada 2009r., czyli już po dokonaniu pierwszej oceny (dowodzi to też niejasnych zasad pracy Komisji Konkursowej do dnia 18 listopada 2009r.). 2. art. 26 ust. 2 w zw. Z art. 30a ust. 2 i 3 oraz art. 30b ust. 4 poprzez przekazanie wnioskodawcy informacji przez Instytucję Rozpatrującą Protest, która nie jest ani Instytucją Zarządzającą ani Instytucją Pośredniczącą, czy też Instytucją Wdrażającą co powoduje niejasność procedury odwoławczej. 3. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadza polityki rozwoju poprzez naruszenie § 10 ust. 2 i 3 w zw. z § 9 ust. 3 Procedury odwoławczej w ramach POIG poprzez przekroczenie granic kognicji polegające na dokonaniu ponownej oceny wykraczającej poza ramy kryteriów objętych protestem (kryterium 10), co uniemożliwiło stronie skarżącej skorzystanie z co najmniej jednego środka odwoławczego w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. 4. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 3 poprzez przyjęcie przez Regionalną Instytucję Finansującą i Komisję Konkursową interpretacji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości jako wiążącej, pomimo braku regulacji prawnej, z której wynikałoby, że druga ocena może post factum spowodować uznanie pierwszej oceny za niewłaściwą w zakresie kryterium pierwotnie ocenionego pozytywnie. 5. art. 30b ust. 1 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z pkt 3 lit. c rozdział 2.3 wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008r., poprzez naruszenie § 11 ust. 2 lit. c w zw. z § 26 ust. 2 Procedury odwoławczej w ramach POIG, polegające na przekazaniu wnioskodawcy niepełnego i błędnego pouczenia, bez wskazania dodatkowych wymogów dotyczących skargi kompletnej i opłaconej w terminie do jej wniesienia, szczególnie poprzez nie wskazanie organu administracji publicznej, którego działalność może zostać zaskarżona. 6. art. 35 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nie zastosowanie w procesie oceny Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 lutego 2009r., w szczególności rozdziału 2 pkt 2.1 ust. 7 oraz rozdziału 2 pkt 2.1 ust. 8 lit. b. Artykuł ten jednoznacznie określa, że to Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego ma prawo do wydania wytycznych dotyczących programów operacyjnych, a nie Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. 7. art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez oddziaływanie na oceniających w zakresie przekraczającym czynności techniczne, polegające na podpisaniu obydwu ocen przez tę samą osobę oraz wywieranie presji na oceniających poprzez wykorzystanie faktu, że członkowie Komisji Konkursowej to w zdecydowanej większości pracownicy ARR i bezprawne narzucanie im błędnej interpretacji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości jako wiążącego zalecenia przy dokonywaniu ponownej oceny projektu. Ponadto pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż w aktach sprawy brakuje dokumentów z ponownej oceny projektu, a w szczególności: pisemnego ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych przez Instytucję Rozpatrującą Protest, dokumentu potwierdzającego, że w toku oceny Komisja Konkursowa zapoznała się z wynikami pierwszej oceny projektu, treścią środka odwoławczego oraz wzięła pod uwagę argumenty decydujące o pozytywnym rozstrzygnięciu środka odwoławczego, a w szczególności wnikliwie przeanalizowała nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie, arkusza oceny merytorycznej (załącznika do Regulaminu Komisji Konkursowej koniecznego do wypełnienia po zakończeniu procesu oceny), protokołu z oceny Komisji Konkursowej (załącznika do Regulaminu Komisji Konkursowej koniecznego do wypełnienia po zakończeniu procesu oceny). W odpowiedzi na wniosek skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w piśmie z dnia 28 września 2011r. wniosła o zawieszenie postępowania z urzędu do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie o sygn. akt P 9/10. ARR nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego, że pytanie prawne zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie II SA/Łd 973/10 nie ma znaczenia prawnego dla niniejszej sprawy. W ocenie ARR stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, uprawnienia Instytucji Zarządzającej do stanowienia warunków przyznawania dofinansowania ma bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy. Powołując się na stosowne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, iż ARR nie jest Instytucją Wdrażającą – organem, którego działanie lub zaniechanie może być przedmiotem skargi w przedmiotowym stanie faktycznym. ARR pełni natomiast rolę Regionalnej Instytucji Finansującej i w tym zakresie działa na podstawie umowy na pełnienie roli Regionalnej Instytucji Finansującej w województwie małopolskim oraz na podstawie właściwych umów wsparcia. ARR nie posiada jednak pełnomocnictwa do reprezentowania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w niniejszej sprawie. Ponadto organ uważa, iż tak obszerne uzasadnienie wniosku o wznowienie postępowania zawieszonego z urzędu, jakie przedstawił skarżący ma na celu jedynie zaciemnienie obrazu sprawy, a powtarzane przez skarżącego ogólniki nic nowego nie wnoszą do sprawy. Postanowieniem z dnia 21 października 2011r., sygn. akt I SA/Kr 1758/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Kontrolę sądowo-administracyjną w niniejszej sprawie zainicjowała skarga J. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A na pismo Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Zgodnie z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U Nr 227, poz. 1658 z późn. zm) wniesiona skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w trybie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powołana powyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, będąc jedną z ustaw szczególnych do których odsyła cytowany powyżej art. 3 §3 p.p.s.a., zawiera szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (w art.30e), że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt nie będący decyzją lub postanowieniem administracyjnym ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym stosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następuje z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Tak ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego oznacza, że rozpatrujący sprawę Sąd, po wstępnej kontroli skuteczności wniesienia skargi (skarga wniesiona w terminie, prawidłowo opłacona, zawierająca wymagane w sprawie załączniki), na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc może badać zgodność z prawem zaskarżonej informacji o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu. Sąd nie jest przy tym związany granicami skargi, w sprawie znajduje bowiem zastosowanie również art. 134 § 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zastosowanie znajduje także ogólna zasada zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że Sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 §2 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddali, a w razie jej uwzględnienia, sąd stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekaże jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W razie zatem stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, Sąd może zobowiązać instytucję zarządzającą lub pośredniczącą do ponownej oceny wniosku na takim etapie, na jakim złożono skargę, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku (art.153 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W pierwszej kolejności ustalenia w niniejszej sprawie wymagało kto jest właściwym w sprawie organem administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W tej kwestii, zgodnie z art. 190 ustawy p.p.s.a., Sąd orzekający w niniejszym składzie jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który postanowieniem z dnia 16 września 2010r., II GZ 250/10, oddalił zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie stwierdzające swą niewłaściwość i przekazujące sprawę według właściwości do sądu w Krakowie. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. jest w niniejszej sprawie Instytucją Wdrażającą i z tego powodu, biorąc pod uwagę siedzibę tej Instytucji, właściwy do rozpoznania tej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. A zatem w niniejszej sprawie Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. została uznana za organ, którego działanie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Nadto należy zwrócić uwagę, że ustały przesłanki zawieszenia postępowania, wskazywane przez strony w niniejszej sprawie, doszło bowiem do rozstrzygnięcia pytań prawnych skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011r., sygn. akt P 1/11, orzekł o niezgodności z art. 87 Konstytucji: - art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, -art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, -art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał przewidział równocześnie, że przepisy te, we wskazanym zakresie, tracą moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei postanowieniem z dnia 18 stycznia 2012r., sygn. akt P 9/10 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie wszczętej pytaniem prawnym WSA w Warszawie, ze względu na wydanie opisanego powyżej wyroku. Jako wzorzec kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął w niniejszej sprawie treść ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Konstytucji RP. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2, określa zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Zgodnie z art. 4 tej ustawy ten rozwój ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy). W ramach tych działań, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca uprawniona jest do ogłoszenia o konkursie, przy czym ustawa szczegółowo wskazuje jakie informacje powinno zawierać to ogłoszenie, w tym między innymi rodzaje projektów podlegających dofinansowaniu oraz rodzaje podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie. Instytucja zarządzająca jest więc uprawniona do ogłoszenia tego rodzaju warunków konkursu. Takie działania instytucji zarządzającej mieszczą się w granicach wytyczonych art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II GSK 907/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca lub pośrednicząca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem wniosku z punktu widzenia spełniania wymogów ustawowych. A zatem przeprowadzona przez instytucję wdrażającą ocena projektu będzie mogła być uznana za zgodną z prawem, gdy będzie ona zgodna z ustalonymi przez instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, na podstawie w/w ustawy i w zgodzie z tą ustawą, zasadami systemu realizacji programu operacyjnego oraz treścią informacji o konkursie. W takim zatem zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie uprawniony był do dokonania kontroli działalności instytucji wdrażającej, badając legalność zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu była ocena merytoryczna. Zdaniem Sądu dokonana przez organ ocena, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie spełnia wskazanych kryteriów, była niezgodna z prawem. Podstawowym standardem każdego postępowania przed organami administracji publicznej w demokratycznym państwie jest prawo do odwołania rozumianego jako prawo domagania się weryfikacji zaskarżonego aktu lub czynności, polegającej na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, co do zasady przez inny, zwykle nadrzędny organ. Najszerzej zasadę tę formułuje przepis art. 78 Konstytucji RP, według którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym nie budzi wątpliwości teza, że wymóg z art. 78 Konstytucji RP spełnia środek zaskarżenia, za pomocą którego strona może domagać się ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010, II GSK 659/10). W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano wymóg wprowadzenia co najmniej jednego środka odwoławczego w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2). Ustawodawca nie wypowiedział się, co do charakteru tego środka, wskazując jedynie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Odwołując się jednak do wskazanych powyżej wymagań należy uznać, że środek odwoławczy o którym mowa w art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, powinien te minimalne wymagania spełniać. Niezależnie więc co faktycznie napisano w konkretnym systemie realizacji programu operacyjnego na temat procedury odwoławczej, procedura ta powinna zapewnić co najmniej dwukrotne rozpatrzenie sprawy (dwukrotną ocenę projektu). Nawet jeżeli działanie organu odwoławczego ograniczałoby się jedynie do skontrolowania pod względem prawnym oceny projektu przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, czyli do dokonania "oceny oceny" projektu, to jest to również ocena projektu w rozumieniu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy, będąca istotną gwarancją obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2011r., II GSK 1466/10). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie trafne są zatem zarzuty skarżącego naruszenia prawa w procedurze odwoławczej. Skarżący trafnie zauważa, że formułowanie zupełnie nowych zastrzeżeń odnośnie projektu przy powtórnej ocenie wniosku jest działaniem pozbawiającym go środka odwoławczego na etapie postępowania administracyjnego, gdyż od właściwie zupełnie nowej oceny służyłaby wnioskodawcy jedynie skarga do sądu, bez możliwości uprzedniego skorzystania ze środka odwoławczego w tym zakresie. Podniesienie zatem w niniejszej sprawie przez organ w toku ponownego rozpatrywania sprawy po uwzględnieniu protestu nowego zarzutu niespełniania przez skarżącego także wymogów dotyczących wpływu na środowisko (kryterium 10), co nie było wcześniej przez organ kwestionowane, uznać należy za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej zarówno z cytowanego powyżej art. 78 Konstytucji, jak i art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Naruszono w ten sposób również zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się, będący jednym z podstawowych standardów postępowania odwoławczego. Trafnie zarzuca też skarżący, że formułowane przez organ zarzuty, na których opiera on negatywną ocenę projektu, muszą być szczegółowo, wyczerpująco uzasadnione. Wymogu tego nie spełniają lakoniczne, ogólne stwierdzenia o niezrealizowaniu poszczególnych kryteriów, bez precyzyjnego wskazania na czym to niespełnianie wymogów przez skarżącego polega. Z akt niniejszej sprawy nie wynika dlaczego protest został uwzględniony, a następnie, z tych samych co poprzednio powodów, projekt nie zyskał akceptacji organu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien swoje rozstrzygnięcie szczegółowo i zrozumiale dla strony uzasadnić. Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. O ocenie Sądu organ naruszył art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidujący co najmniej jeden środek odwoławczy oraz art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przewidujący równość wobec prawa poprzez nałożenie powinności uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz zwrot wpisu od skargi w kwocie 200zł.