III SA/Kr 139/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności karty przesiedleńczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. W. kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 października 2010r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku W. W. i P. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tut. Kolegium z dnia [...] 2010r.znak: [...] orzekającej o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności karty przesiedleńczej Nr [...] z dnia [...] 1947r. wydanej przez Powiatowy Oddział Państwowego Urzędu Repatriacyjnego - o przesiedleniu A. W. wraz M. W., P. W., W. W. oraz J. W., postanowiło utrzymać w mocy w/w decyzję. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: P. W. i W. W. wnioskiem z dnia 21 stycznia 2005r. adresowanym do Wojewody wystąpili o stwierdzenie nieważności: 1) decyzji administracyjnej – karty przesiedleńczej Nr [...] wydanej z datą [...] 1947r. przez Powiatowy Oddział Państwowego Urzędu Repatriacyjnego - o przesiedleniu A. W. wraz M. W., P. W., W. W. oraz J. W., 2) decyzji administracyjnej – orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowego Zarządu Rolnictwa z dnia [...] 1956r. znak [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich nie pozostających w faktycznym władaniu ich właścicieli. Wojewoda, po wszczęciu postępowania w sprawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] 1956r. uznał, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku , w związku z czym umorzył postępowanie. I postanowieniem z dnia [...] 2005r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał wniosek organowi właściwemu tj Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] 2005r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z dnia [...] 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 351/07, oddalił skargę P. W. na postanowienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2005r. w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości. Natomiast odnośnie wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – karty przesiedleńczej Nr [...] wydanej z datą [...] 1947r., Wojewoda decyzją z dnia [...] 2007r. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku. Dalszą konsekwencją tego rozstrzygnięcia było wydanie postanowienia o przekazaniu wniosku organowi właściwemu tj Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] 2008r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. W. i W. W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] 2007r. o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2008r. sygn. akt V SA/Wa 1418/08, po rozpoznaniu skargi P. W. i W. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 2008r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności karty przesiedleńczej, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd min. wskazał, że karta przesiedleńcza, wydana została przez Państwowy Urząd Repatriacyjny utworzony na mocy dekretu PKWN z dnia 7 października 1944r.. Urząd ten został zlikwidowany ustawą z dnia 22 marca 1951r. o zniesieniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego. W art. 2 tej ustawy przewidziano, iż Rada Ministrów określi urzędy i instytucje, które przejmą sprawy, należące do zakresu działania Państwowego Urzędu Repatriacyjnego. W uchwale nr 78 z dnia 22 marca 1951r. Rady Ministrów ( M.P. Nr A-27, poz.335) w § 1ust.1 postanowiono, że sprawy planowego rozmieszczenia repatriantów i przesiedleńców w ramach osadnictwa rolnego należą do zakresu działania Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że czynności określone w ust.1 wykonywają prezydia rad narodowych (wydziały rolnictwa i leśnictwa ) . W przepisie § 3 ww uchwały postanowiono zaś, iż sprawy prowadzone dotychczas przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, a nie wymienione w § 1 i 2, należą nadal do zakresu działania Prezesa Rady Ministrów i będą wykonywane przez prezydia rad narodowych (wydziały rolnictwa i leśnictwa). Dalej Sąd wskazał, że organy te w wyniku przeprowadzonych reform w systemie organów administracji nie istnieją, a sprawy prowadzone przez prezydia rad narodowych przeszły, jak wskazano w zaskarżonej decyzji do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 17 pkt 1 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda zgodnie z art.7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie ( Dz.U. z 2001r. nr 80, poz.872 ze zm.), jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Zdaniem Sądu słusznie organy orzekające w sprawie uznały, że takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze. Brak jest bowiem przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Należy też zauważyć, że brak jest przepisów prawa pozwalających przyjąć w niniejszej sprawie kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sprawy dotyczące przesiedlenia należały do zadań Prezesa Rady Ministrów (będącego organem nadzorczym w takich sprawach), ale były wykonywane przez prezydia rad narodowych – a więc terenowe organy władzy państwowej. Zgodnie zaś z art.1 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) do właściwości organów gminy przechodzą – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W takich okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – karty przesiedleńczej Nr [...] z dnia [...] 1947r. i wydało opisaną we wstępie decyzję. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kart przesiedleńczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że karta przesiedleńcza nie jest decyzją administracyjną, nie nosi bowiem cech decyzji w rozumieniu art. 107 k.p.a. była jedynie dokumentem podróży, potwierdzającym fakt przesiedlenia do nowego miejsca zamieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 434/07. Kolegium wskazało również, że żaden przepis prawa obowiązujący w dacie wydania w/w karty ( również te na które powołują się wnioskodawcy) nie przewidywał dla tej czynności, jaka była karta przesiedleńcza, formy decyzji administracyjnej. Nie można zatem, zgodnie z żądaniem wnioskodawców potraktować karty przesiedleńczej za decyzję administracyjną i wszcząć w stosunku do niej postępowania o stwierdzenie nieważności. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. W. zarzucając nie rozpoznanie istoty sprawy z wniosku skarżącego i wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 104 k.p.a. Skarżący podniósł, że na podstawie karty rodzina W. została przymusowo przesiedlona, pozbawiona majątku, gospodarstwa rolnego. Wskazał, że decyzja – karta przesiedleńcza wydana została przez organ państwa tj Państwowy Urząd Repatriacyjny utworzony dekretem z dnia 7 października 1944r. przez PKWN, jest to władcze rozstrzygnięcie i zawiera istotne elementy jakie zawierać winna decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy wskazanej jako pierwsza Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zasadniczy problem jaki powstał przy rozpoznawaniu skargi dotyczy ustalenia właściwości organu, czy zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest właściwe do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – karty przesiedleńczej Nr [...] wydanej z datą [...] 1947r. przez Powiatowy Oddział Państwowego Urzędu Repatriacyjnego - o przesiedleniu A. W. wraz M. W., P. W., W. W. oraz J. W. Należy przypomnieć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję związane było oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2008r. sygn. akt V SA/Wa 1418/08, zgodnie z którym jest organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – karty przesiedleńczej Nr [...] z dnia [...] 1947r. Rozpoznając ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności karty przesiedleńczej. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że zgodnie z treścią art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ten obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Stąd też należy dokonać oceny, czy po dacie wydania wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2008r. sygn. akt V SA/Wa 1418/08 , nastąpiła zmiana stanu prawnego, wyłączająca związanie ocena prawną zawartą w tym wyroku. W dniu 1 kwietnia 2009r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz.U. Nr 31, poz. 206 ) reformująca w istotny sposób administrację publiczną. Zasadniczą zmianą dokonaną w systemie prawnym było wprowadzenie zasady, że jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, wykonują zadania administracji rządowej wtedy, jeżeli wynika to z odrębnych ustaw lub zawartego porozumienia. Według art.3 ust.1 pkt 5 tej ustawy wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Zgodnie zaś z art.3 ust.1 pkt 7 ustawy wojewoda jest również organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w sprawie jest wojewoda. W takich właśnie okolicznościach i z powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1409/10 stwierdził, że właściwym do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] 1956r. znak: [...] w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gm. kat. A, stanowiącej w dacie przejęcia własność A. W. jest Wojewoda. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2009r. sygn. akt I OW 143/09 rozstrzygając spór kompetencyjny wskazał, że właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o przejęciu nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR i dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego jest Wojewoda. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009r. sygn. akt I OW 28/09. Dodatkowo należy przypomnieć, że ustawa z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ) zniosła związki samorządu terytorialnego, równocześnie ustanawiając w art.1 że rady narodowe są terenowymi organami jednolitej władzy państwowej, a zgodnie z art.12 prezydium rady jej organem wykonawczym i zarządzającym. A zatem wskazane wyżej orzeczenie z [...] 1956r. zostało zatem wydane przez organ wykonawczy terenowego organu jednolitej władzy państwowej. W tym miejscu należy przypomnieć, że powoływana wcześniej uchwała nr 78 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1951r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego stanowiła w § 1 i § 3, że dotychczasowe sprawy będą prowadzone przez prezydia rad narodowych, czyli również organ wykonawczy terenowego organu jednolitej władzy państwowej. Powyższa okoliczność dodatkowo uzasadnia, aby oba wnioski skarżących tj dotyczący stwierdzenia nieważności: 1) decyzji administracyjnej – karty przesiedleńczej Nr [...] wydanej z datą [...] 1947r. przez Powiatowy Oddział Państwowego Urzędu Repatriacyjnego - o przesiedleniu A. W. wraz M. W., P. W., W. W. oraz J. W., 2)decyzji administracyjnej – orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowego Zarządu Rolnictwa z dnia [...] 1956r. znak [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich nie pozostających w faktycznym władaniu ich właścicieli rozpoznawał ten sam organ tj Wojewoda. Dlatego należy uznać, że po dacie wydania wyroku z dnia 3 listopada 2008r. sygn.akt V SA/Wa 1418/08 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, której konsekwencją jest brak związania organu wyrażoną w nim oceną prawną co do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrywanej sprawie. Organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Wojewoda. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt li.c i art. 200 p.p.s.a. uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji.