III SA/Kr 1412/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy Stryszawa z dnia 26 maja 2011 r. nr VII/55/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Stryszawa podjęła w dniu 26 maja 2011 r. uchwałę Nr VII/55/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt. 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 roku Nr 180, poz. 1493 ze zm.; Dz. U. z 2009 roku Nr 206, poz. 1589, Dz. U. z 2010 roku Nr 28, poz. 146, Nr 125, poz. 842). Prokurator Prokuratury Rejonowej w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) i art. 88 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania tejże uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym jako aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem nosi znamiona normy generalnej i abstrakcyjnej, zaś dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Stwierdził również, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem dotyczy sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym i została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. Skarżący wskazał, że § 5 uchwały, w którym postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, jest wadliwy w kontekście obowiązujących uregulowań prawnych, zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wymieniony zapis uchwały był wadliwy, gdyż nie tylko nie powodował opublikowania uchwały we właściwym dzienniku urzędowym, ale nie ustanawiał również minimalnego 14-dniowego okresu wejścia w życia, co naruszyło art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zaskarżona uchwała nie mogła wywoływać skutków prawnych w niej zamierzonych, gdyż tylko właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego było warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skarżący powołał się także na wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2020 roku, sygn. III SA/Kr 492/20, zgodnie z którym: "Nieogłoszenie aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym oznacza, że nie może on wywołać skutków prawnych. [...] Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest zatem warunkiem jego wejścia w życie, zaś nie wykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, skutkuje bowiem nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej". Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wskazując, że skarga została złożona po upływie terminu przewidzianego przepisami prawa do jej złożenia. W przypadku zaś uznania przez Sąd, iż brak jest przesłanek do odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie, negując okoliczność, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Organ wskazał, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Organ wskazał na warunki, jakie musi spełnić uchwała, aby zostać uznana za akt prawa miejscowego, a mianowicie, że zgodnie z art. 94 Konstytucji musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także, zgodnie z cechą ogólności, musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny. W konsekwencji organ wywiódł, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, co oznacza, że skarżący był zobowiązany do wniesienia skargi w terminie określonym w art. 53 § 3 p.p.s.a., tj. 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W ocenie organu, z racji wyraźnego przekroczenia terminu przez skarżącego, skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zaskarżona uchwała ma już walor historyczny, albowiem utraciła swoją moc obowiązującą, ponieważ Rada Gminy w Stryszawie jeszcze przed wpływem przedmiotowej skargi podjęła nową uchwałę nr XVIII/139/20 z dnia 27 listopada 2020 roku, co nie wpływa jednakowoż na ocenę, że uchwała zawierała normy o charakterze wewnętrznym, określające wyłącznie organizację i pracę zespołu interdyscyplinarnego, a z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Ponadto organ wskazał na niejednolitość poglądów prawnych odnoszących się do omawianej kwestii występujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i na zróżnicowanie oceny jej charakteru prawnego co skutkowało tym, że sposób określenia daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały wynikał z przyjętego wówczas poglądu, iż uchwała ta nie stanowiła aktu prawa miejscowego. Organ zwrócił także uwagę na okoliczność, że w czasie, gdy podejmowana była uchwała, wojewoda, który jako organ nadzoru miał obowiązek ją badać, nie stwierdził naruszenia prawa. W tym czasie powszechnie przyjmowano, że wskazana uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego, a inne gminy również przyjmowały, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Organ wniósł również ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Rada Gminy Stryszawa z dnia 26 maja 2011 r., Nr VII/55/11, w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała – wbrew twierdzeniom organu - jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem zasadny zarzut organu, który miałby prowadzić do odrzucenia skargi. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 5, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy Stryszawa obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Nieogłoszenie aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym oznacza, że nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest zatem warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, skutkuje bowiem nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Należy również podnieść, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek ex tunc, podczas gdy jej uchylenie powoduje skutek ex nunc. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.