III SA/Kr 1412/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 czerwca 2024 r. znak SKO-NP-4115-53/24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza na rzecz skarżącego M. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 12 czerwca 2024 r., znak SKO-NP-4115-53/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy M. odmawiającej przyznania M. M. (dalej: "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. M. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 752, dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 323, dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 27 listopada 2023 r. skarżący wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Z dołączonego oświadczenia z 6 listopada 2023 r. wynika, że skarżący rezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący oświadczył, że zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego 25 września 2023 r., ostatni raz podlegał ubezpieczeniu w 2023 r. Matka skarżącego ma łącznie trójkę dzieci: skarżącego, Z. S. pracującą zamieszkującą w miejscowości S. oraz J. M. zamieszkującego w miejscowości M., pracującego. Z orzeczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Rolniczego z 5 kwietnia 2022 r. wynika, że matka skarżącego jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z decyzji z 19 października 2023 r. wynika, że skarżącemu przyznano prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresach od 25 września 2023 r. do 30 września 2023 r. oraz od 1 października 2023 r. do 31 października 2023 r. Z odpisu aktu zgonu z 27 lipca 2020 r. wynika, że matka skarżącego jest wdową. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Sprawuje całkowitą opiekę nad matką, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Pobiera świadczenie rentowe z KRUS. Matka skarżącego cierpi na cukrzycę, miażdżycę, problemy z sercem, kręgosłupem. Wymaga zastrzyków z insuliny raz dziennie wieczorem. Skarżący jest kawalerem, do 14 lipca 2023 r. pracował w zakładzie ślusarskim, zrezygnował z pracy z powodu opieki nad matką. Rodzeństwo skarżącego nie uczestniczy w opiece nad matką z uwagi na pracę zawodową. Matka skarżącego porusza się tylko w obrębie domu. Skarżący utrzymuje porządek w mieszkaniu, przygotowuje, podaje posiłki, podaje leki, organizuje recepty, wizyty lekarskie, pomaga w porannej i wieczornej toalecie. Decyzją z 27 grudnia 2023 r. Wójt Gminy M. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zakres czynności opiekuńczych nie jest tego rodzaju, aby uniemożliwiał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia przez skarżącego. Podniósł, że matka skarżącego jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od 5 kwietnia 2022 r., a skarżący zrezygnował z pracy w sierpniu 2023 r., a z prowadzenia gospodarstwa rolnego we wrześniu 2023 r., zatem przez ten czas udawało mu się godzić opiekę nad matką z pracą. Organ I instancji zaznaczył, że skarżący ma jeszcze dwoje rodzeństwa, które również powinno uczestniczyć w opiece nad matką. Wójt Gminy M. przyjął, że nie jest dopuszczalne przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek, w którym powstała niepełnosprawność matki skarżącego. Zaznaczył, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia, ponieważ prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego wygasło z dniem 31 października 2023 r. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust.1b u.ś.r. i pominięcie, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny (K 38/13) uznał niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki; - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia matki skarżącego i zakres opieki nad osobą niepełnosprawną nie uzasadnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu; - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie może być przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na istnienie rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji niepełnosprawnej matki. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 12 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. Na wstępie organ ustalił, że wniosek skarżącego podlega ocenie z punktu widzenia przepisów u.ś.r. obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. W ocenie Kolegium art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże decyzja o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowa. Zdaniem organu II instancji zakres opieki skarżącego nad matką nie jest tego rodzaju, aby skarżący nie mógł podjąć jakiekolwiek zatrudnienia, co więcej uwzględniając obowiązek pomocy rodzeństwa w opiece nad matką, organ stwierdził, że skarżący może połączyć zatrudnienie z opieką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zwróciło uwagę, że od 2022 r. do 2023 r. skarżący łączył pracę z opieką nad matką, a z akt nie wynika, aby nastąpiło pogorszenie zdrowia matki skarżącego w 2023 r. Matka skarżącego nie jest osobą obłożnie chorą, nie wymaga specjalistycznych czynności opiekuńczych, które wymagałyby rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego. Organ zwrócił uwagę, że rodzina powinna w pierwszej kolejności zrealizować obowiązek alimentacyjny względem matki, tak aby zapewnić jej opiekę, zwłaszcza, że mieszka w bezpośredniej odległości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego: - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad matką. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji organy przedwcześnie, bez wyjaśnienia kluczowych dla zastosowania normy określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) okoliczności, orzekły o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu w toku postępowania nie ustalono kluczowych dla sprawy okoliczności, ani nie zebrano materiału dowodowego- brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów potwierdzających stan zdrowia matki skarżącego, zakres jej samodzielności, brak jest dokumentów w postaci świadectwa pracy skarżącego, nie dokonano ponadto żadnych ustaleń w zakresie stanu gospodarstwa rolnego skarżącego, brak jest ustaleń w jaki sposób skarżący łączył pracę z opieką nad matką od czasu uzyskania przez matkę orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji w 2022 roku do czasu rezygnacji z zatrudnienia, ani ustalenia, czy w 2023 r. doszło do pogorszenia stanu zdrowia matki uzasadniającego rezygnację przez skarżącego z zatrudnienia. Brak jest również ustaleń w zakresie możliwości udziału rodzeństwa skarżącego w opiece nad matką z uwagi na wiek, stan zdrowia oraz miejsce zamieszkania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt postępowania wynika, że matka skarżącego jest wdową. W rezultacie, brak było formalnych przeszkód wystąpienia przez skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Tymczasem, w toku postępowania nie ustalono, aktualnego stanu zdrowia matki skarżącego (w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów na tę okoliczność), zakresu samodzielności matki skarżącego, stanu zdrowia i zakresu czynności opiekuńczych, jakich wymagała matka skarżącego od roku 2022 do roku 2023, kiedy skarżący łączył pracę zawodową z opieką nad matką oraz czynności opiekuńczych oraz stanu zdrowia matki skarżącego w czasie, kiedy zrezygnował on z zatrudnienia i prowadzenia gospodarstwa rolnego. Należy podkreślić, że zakres niezbędnej opieki skarżącego nad matką wyznacza stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyznacza on bowiem zakres czynności opiekuńczych, które są niezbędne dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania osoby wymagającej opieki. Tymczasem, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów obrazujących stan zdrowia matki skarżącego, zakres jej samodzielności, a w konsekwencji brak jest materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie zakresu opieki jakiej wymaga, a w dalszej kolejności ustalenie, czy stan zdrowia matki skarżącego wyklucza podjęcie przez skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia. Sąd podziela stanowisko, że przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organ nie dokonał ustaleń w tym zakresie – nie ustalił bowiem, czy w dacie rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego zakres opieki nad matką był tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nie ustalił również w jaki sposób skarżący godził opiekę nad matką z zatrudnieniem od 2022 roku. Zaznaczyć należy, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). W rezultacie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy nie dokonały ustaleń istotnych z punktu widzenia zastosowania normy określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W toku postępowania, wbrew treści art. 79a § 1 k.p.a., organy nie poinformowały skarżącego o okolicznościach, które na dzień rozstrzygania nie zostały wykazane przez skarżącego. Zgodnie z treścią tego przepisu, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Skarżący na etapie postępowania przed organem I, ani II instancji nie został zawiadomiony o przesłankach zależnych od strony, które w toku postępowania nie zostały wykazane, a równocześnie w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zarzuciło skarżącemu brak wykazania pogorszenia stanu zdrowia matki uzasadniającego rezygnację z zatrudnienia przez skarżącego. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., I GSK 1344/22). Zwrócić należy uwagę, że organy administracji realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21). Równocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Te obowiązki nie zostały przez organ I, ani II instancji zrealizowane. Zdaniem Sądu sam fakt istnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji matki skarżącego nie wyklucza przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r. (por. I OSK 229/23), że okoliczność zamieszkiwania dzieci osoby wymagającej opieki w tej samej miejscowości, nie pozostaje bez wpływu na ocenę istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych wskazanych w uzasadnieniu, w szczególności: stanu zdrowia matki skarżącego w czasie rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia oraz w czasie, gdy skarżący łączył zatrudnienie z opieką nad matką, zakresu samodzielności matki skarżącego, stanu gospodarstwa rolnego skarżącego, możliwości uczestniczenia w opiece nad matką rodzeństwa skarżącego, a następnie ocenią, czy w odniesieniu do skarżącego zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która wobec wadliwego zastosowania przepisów procesowego nie została rozstrzygnięta (tak słusznie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., II SA/Go 552/13). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.