III SA/Kr 1435/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skarg K. Ś. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [...], z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [...], z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [...], z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. skargi oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego S. K. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w K kwotę 960,00 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami z dnia 30 czerwca 2014 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z 129 § 2 k.p.a. orzekło odpowiednio: - w postanowieniu nr [...] o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r., znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na pokrycie zaległości czynszowych - w postanowieniu nr [...] o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu od decyzji Prezydenta Miasta [...] 2013 r., znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków, - w postanowieniu nr [...] o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu od decyzji Prezydenta Miasta [...] 2013 r., znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na pokrycie zaległości czynszowych, - w postanowieniu nr [...] o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu od decyzji Prezydenta Miasta [...] 2013 r., znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat bieżącego czynszu za mieszkanie. Powyższe postanowienia zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Organ odwoławczy podał, że wskazane wyżej decyzje organu pierwszej instancji zostały prawidłowo doręczone adresatowi odpowiednio w dniu [...] 2013 r. (decyzja) Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r., znak: [...] i w dniu [...] 2013 r. (pozostałe decyzje). Środki prawne (odwołania) od powyżej opisanych decyzji Prezydenta Miasta K. Ś. złożył w dniu 14 marca 2014 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Złożenie odwołania w dniu 14 marca 2014 r. nastąpiło już po upływie terminu do jego wniesienia. Podkreślono, że powyższe terminy są terminami ustawowymi i wiążą zarówno organy administracji, jak i też uczestników postępowania. Nie mogą być zatem zmieniane, a jedynie na prośbę zainteresowanego (w razie uchybienia terminowi) mogą być przywrócone na zasadach określonych w art. 58-59 k.p.a. Kolegium przytoczyło treść art. 58 k.p.a. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie decyzje organu pierwszej instancji zostały prawidłowo doręczone adresatowi. Odwołanie od powyższych decyzji K. Ś. złożył osobiście dopiero w dniu 14 marca 2014 r. nie wnosząc równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Decyzje organu pierwszej instancji – zawierające prawidłowe pouczenia o terminie i sposobie wniesienia od nich odwołań - stały się zatem ostateczne w związku z wniesieniem od nich odwołań z uchybieniem ustawowego terminu. Skargi zawarte w piśmie z dnia 31 lipca 2014 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - na powyższe postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] - złożył w ustawowym terminie K. Ś., zarzucając naruszenie prawa do obrony poprzez nieuwzględnienie przywrócenia terminu do wniesienia skarg o wznowienie postępowania oraz naruszenie art. 145 k.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o pomocy społecznej. Skarżący wniósł o uchylenie, zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji z naruszeniem prawa oraz stwierdzenie, że decyzje naruszały Konstytucję RP i ustawę o pomocy społecznej. Postanowieniami z dnia 11 marca 2015 r. Sąd przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez ustanowienie dla niego radcy prawnego. Z kolei postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r. Sąd połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt: III SA/Kr 1435/14. W pismach z dnia 26 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2014 r. nr: [...] – [...] oraz o uchylenie decyzji administracyjnych wydanych przez organ pierwszej instancji, jak i o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu wraz z oświadczeniem, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części. Jednocześnie wskazano, że postępowanie administracyjne, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie obarczone było naruszeniami prawa administracyjnego proceduralnego, mającymi wpływ na sposób zakończenia tego postępowania, a polegającymi na: - naruszeniu art. 64 § 2 k.p.a. związku z treścią art. 3 ust. 1 oraz 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia podania z dnia 3 sierpnia 2013 r., którego lakoniczna treść, zwłaszcza w przypadku osoby nieporadnej, w u której uprzednio stwierdzono bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, w rodzinie wielodzietnej i niepełnej, korzystającej z pomocy społecznej, winna zostać wyjaśniona, ponieważ intencją petenta mogło być zawnioskowanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, - naruszeniu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy, - naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu powyższego podano, że jak wynika z treści akt administracyjnych spraw rozpatrywanych przez Prezydenta Miasta K. Ś. jest osobą korzystającą z pomocy społecznej z uwagi na ciężką sytuację finansową i bezradność w sprawach opiekuńczo wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, w rodzinie wielodzietnej i niepełnej. Fakt ten był faktem znanym z urzędu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, ponieważ wynikał on z akt administracyjnych dotyczących korzystania przez K. Ś. z pomocy społecznej. Podniesiono, że zgodnie z treścią art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej w sprawach nie uregulowanych w powyższej ustawie cyt.: "stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Zgodnie z powszechnie dominującym poglądem zarówno w doktrynie prawoznawstwa, jak i w orzecznictwie sądów, w tym sądów administracyjnych odpowiednie stosowanie normy prawnej nie polega na mechanicznym zastosowaniu normy prawnej, do której odsyła tekst ustawy. Jak wskazuje się w doktrynie postępowania administracyjnego cyt.: "Przepisy nakazujące odpowiednie stosowanie innych przepisów należą do grupy przepisów (norm, zwrotów) odsyłających. Ze względu na ich strukturę w każdym z nich wskazać można dwie części: tę, która określa, do jakiego zakresu wskazane przepisy są stosowane, zwaną też umownie "zakresem odniesienia", oraz część, która wskazuje, jakie przepisy mają być stosowane, nazywaną "przepisami stosowanymi do jakiegoś zakresu odniesienia" lub "przepisami (regułami, zasadami) odniesienia. W literaturze teoretycznoprawnej podkreśla się, że istotnym elementem, który odróżnia te przepisy od innych przepisów odsyłających, jest rola odesłania, które "nie oznacza tutaj po prostu określenia, gdzie zawarte jest sformułowanie przepisu odniesienia, który wzięty łącznie z przepisem odsyłającym da nam poszukiwaną regułę zachowania się adresata. Tutaj nie wystarczy sięgnąć do przepisu odniesienia, lecz należy go odpowiednio zastosować, co wyraża konieczność dokonania oceny. Wymóg taki nadaje problemowi odpowiedniego stosowania przepisów charakter zagadnienia złożonego. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy bowiem nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować. (...) Stosowanie odpowiednie oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Konieczność dostosowania dyspozycji, czyli wprowadzenia do niej pewnych zmian, powstaje jednak tylko wtedy, gdy prawodawca w sposób generalny wymienia przepisy, które mają być stosowane odpowiednio. Dostosowanie takie nie będzie z reguły konieczne, gdy prawodawca szczegółowo wskazuje (np. poprzez wyszczególnienie artykułów), które to przepisy powinny być odpowiednio stosowane." (Łaszczyca Grzegorz: Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym. LEX 2012, system informacji prawnej LEX). Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że z uwagi na charakter postępowania, w jakim wydane zostało zaskarżone postanowienie, a więc postanowienia dotyczącego przyznania pomocy społecznej osobie korzystającej z powyższej formy instytucji polityki społecznej państwa, organ do którego wpłynęło podanie, którego jedyną treścią było słowo "odwołanie" i numery postępowań administracyjnych w sytuacji, kiedy postępowania te były zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, winien ustalić jaki był zamiar osoby wnoszącej podanie. Z charakteru wszelkich pism pochodzących od K. Ś. widać, że osoba ta nie posiada gruntownej znajomości języka prawnego, a charakter postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną wskazuje, że jest to osoba mająca trudności w prowadzeniu swoich spraw. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno "skorzystać" ze skąpej treści podania K. Ś. i uznać, że skoro zostało ono zatytułowane jako "odwołanie", to przy braku wniosku o wznowienie postępowania, w sprawie tej "wystarczy" stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Skoro, zgodnie z treścią 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej do spraw w niej nie uregulowanych należy stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej winien w sprawie z zakresu pomocy społecznej wnikliwie dociekać, jaka jest intencja wnoszącego podanie. W sytuacji, kiedy z wyjątkowo skrótowej treści pisma wynika jedynie, że tą intencją było wskazanie, że domaga się zmiany treści ostatecznej decyzji administracyjnej, organ winien zastosować odpowiednio, z uwagi na charakter sprawy i warunki osobiste wnoszącego podanie, art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wezwać K. Ś. o sprecyzowanie żądania poprzez wskazanie, czy skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej czy wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem. Wobec powyższego stwierdzono, że wydanie zaskarżonego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było co najmniej przedwczesne, ponieważ organ ten nie ustalił, jaka jest treść żądania petenta, a jedynie poprzestał na uznaniu, że wyłącznie nazwa pisma określa jego charakter. Takie zachowanie organu administracji publicznej w sprawie z zakresu pomocy społecznej nie powinno być akceptowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Przedmiotem zaskarżenia są akty o charakterze procesowym, tj. postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to obowiązek organu wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w razie stwierdzenia, że termin ten upłynął i nie został przywrócony. Jak stanowi art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że decyzje organu pierwszej instancji zostały doręczona stronie skarżącej w dniu 7 sierpnia 2013 r. i w dniu 9 września 2013 r., a zatem czternastodniowy termin do złożenia odwołania upływał odpowiedni z dniem 21 sierpnia 2013 r. i z dniem 23 września 2013 r. Tymczasem odwołania zostały złożone przez skarżącego w dniu 14 marca 2014 r., czyli z uchybieniem terminu do ich wniesienia. Należy przy tym podkreślić, że kwestionowane w odwołaniu decyzje organu pierwszej instancji zawierały prawidłowe pouczenie o możliwości, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Pouczenie to wskazywało, że odwołanie należy skierować do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Na ocenę zachowania terminu do wniesienia odwołania przez odwołującego się nie mają też wpływu ani merytoryczny kształt zaskarżanej w drodze odwołania decyzji, ani sposób prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, której decyzja ta dotyczy. Rozpoznając skargę na postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. sąd wojewódzki nie może badać legalności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., II GSK 1005/11, LEX nr 1223944). Wskazać należy, że strona, która uchybiła terminowi do dokonania określonej czynności może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jej dokonania, co wynika wprost z treści przepisu art. 58 i 59 kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże z treści odwołania, ani skargi nie da się wyprowadzić wniosku, że autor tych pism miał zamiar wnieść o przywrócenie terminu. Nie zawarł on również żadnej informacji wskazującej na świadomość uchybienia terminu. W odniesieniu do zarzutów skargi należy wskazać, że z art. 128 k.p.a. wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Odwołanie nie jest zatem środkiem prawnym sformalizowanym. Jedynym, co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r., IV SA/Po 48/10; postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2009 r., II OSK 166/09; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., I OSK 999/05; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby stwierdzić fakt niezadowolenia strony z wydania decyzji wystarczy, że wnosi ona odwołanie – nawet bez uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., II SA/Wa 274/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 września 2014 r., II SA/Łd 575/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl; E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 514). Odwołanie nie zawierające uzasadnienia nie jest zatem podaniem obarczonym brakiem formalnym, a zatem organ – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie miał podstaw do stosowania art. 64 § 2 k.p.a. Zaadresowanie do organu pisma określonego jako odwołanie, które nie zawiera żadnego uzasadnienia nie daje podstaw do powzięcia przez organ wątpliwości co do charakteru prawnego tego pisma ani też doszukiwania się w nim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tym bardziej, gdy odwołanie pochodzi od osoby, która – jak skarżący – korzysta od lat z prawa do składania różnych środków prawnych od niesatysfakcjonujących go rozstrzygnięć – odwołań, zażaleń, skarg do sądu administracyjnego, a także wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań lub zażaleń (są to fakty znane sądowi z urzędu w związku z licznymi skargami składanymi przez K. Ś.). Nie można w tym stanie rzeczy zarzucać organowi odwoławczemu braku aktywności w dążeniu do wyjaśnienia rzeczywistej treści pism określonych przez skarżącego jako odwołania, a tym bardziej braku zakwalifikowania odwołania złożonego przez skarżącego jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego czy pisma zawierającego również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z treści odwołania – które nie wymagało uzasadnienia – nie wynikają jakiekolwiek przesłanki wskazujące na powoływanie się przez skarżącego na którąś z podstaw wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b k.p.a. bądź przesłanki z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy i w braku wniosku odwołującego się o przywrócenie uchybionego terminu organ odwoławczy był zobligowany do wydania zaskarżonych postanowień na podstawie art. 134 k.p.a. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Oznaczałoby bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2190/11, LEX nr 1145570, uchwała 7 sędziów z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98, publ. ONSA z 1999 r., nr 1, poz. 4). Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienia są zgodne z prawem, a zatem skargi jako nieuzasadnione należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 225 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 19892 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.), określając ich wysokość na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) mając jednocześnie na uwadze, że wyrok rozstrzyga cztery sprawy połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.