III SA/Kr 1542/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Bukowiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Bolesław z dnia 14 czerwca 2011r. nr VIII/56/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola lub zespoły szkolno-przedszkolne dla których organem prowadzącym jest Gmina Bolesław w zakresie § 3 ust. 1 załącznika do uchwały stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części Rada Gminy Bolesław wydała na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 14 ust. 5 i 6 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 256, poz. 2572 ze zm.) w dniu 14 czerwca 2011r. uchwałę Nr VIII/56/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola lub zespoły szkolno-przedszkolne, dla których organem prowadzącym jest Gmina Bolesław. § 1 uchwały stanowi, że zasady i wysokość odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Bolesław określa załącznik do uchwały, który w § 1 stanowi, że świadczenia udzielane przez przedszkole są nieodpłatne w zakresie realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej przez ministra Edukacji Narodowej i Sportu – 5 godzin dziennie przez pięć dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w godzinach określonych w statutach przedszkoli. § 2 określa rodzaj zajęć dodatkowych świadczonych przez przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej a § 3 stanowi, że dla dzieci uczęszczających do przedszkola realizujących obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego opłata wynosi 40 zł a dla pozostałych przedszkolaków 50 zł miesięcznie. Ust. 2 tego przepisu stanowi z kolei, że rodzice nie ponoszą opłaty z pobyt w przypadku całomiesięcznej nieobecności spowodowanej pobytem dziecka w sanatorium lub szpitalu. Wojewoda Małopolski, działając jako organ nadzoru, przedstawił Radzie Gminy Bolesław pismem z dnia 14 września 2011r. wątpliwości dotyczące w.w paragrafu w zakresie jakim ustalone zostały w § 3 tzw. opłaty stałe. W szczególności podniósł, że wątpliwości rodzą się z próby odpowiedzi na pytanie czy określona w tym paragrafie opłata w wysokości zryczałtowanej 40 zł miesięcznie dla dzieci realizujących obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego, a dla pozostałych 50 zł miesięcznie, odzwierciedla rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w przedszkolu. W odpowiedzi z dnia 22 września 2011r. Wójt Gminy Bolesław przedstawił wyjaśnienia, z których wynika między innymi, że w ocenie Gminy opłaty za świadczenia przedszkolne zostały określone za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Skoro pobyt dziecka w przedszkolach Gminy Bolesław wynosi średnio 9 godzin dziennie to przeliczając przyjęta stawkę przez ilość godzin w miesiącu, opłata za jedna godzinę wynosi średnio 0,35 zł. Wobec powyższych wyjaśnień Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na w.w uchwałę Rady Gminy Bolesław w zakresie zakwestionowanego § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności w tym zakresie. Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Uzasadniając skargę organ odwołał się w pierwszej kolejności do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty stanowiącym, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 ustawy organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę). Jak wskazał Wojewoda, kluczowym dla oceny zgodności z prawem § 3 ust. 1 załącznika do uchwały jest określenie zakresu pojęcia "opłaty" i tym samym określenie zakresu kompetencji rady gminy do swobodnego ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Wyjaśnił, że przyjmuje się, iż "opłata" stanowi instytucję prawnofinasową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym opłaty za świadczenie przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług, (Wojewoda powołał się na wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 603/09, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Go 514/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 358/08). Zdaniem organu nadzoru określenie przez Radę Gminy w Bolesławiu opłat, w sposób jaki ma to miejsce w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, w istocie stanowi o ustanowieniu opłaty stałej, czyli ryczałtowej bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko i rzeczywisty czas korzystania ze świadczeń danego przedszkola. Potwierdza to zwrot, iż opłata nazywana jest opłatą miesięczną. Mając na uwadze okoliczność, iż opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane zindywidualizowane świadczenie oferowane przez przedszkole, Wojewoda uznał, że opłata ta winna być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. Pozostaje to wówczas w zgodzie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłata należy się wyłącznie za realnie świadczone (wykonane) usługi. W dalszej ocenie Wojewody uchwalony przez Radę Gminy w Bolesławiu mocą § 3 ust. l kwestionowanego załącznika do uchwały przepis w istocie prowadzi do ustanowienia opłat o charakterze stałym ryczałtowym, co stoi w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń i normą wyrażoną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wyjaśnił bliżej, że opłata ponoszona w konkretnym przypadku, wyliczona na podstawie uchwały ją ustalającej, ma zależeć od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne dla konkretnego dziecka. Zatem rodzice bądź opiekunowie prawni są zobowiązani do ponoszenia opłat w takiej części w jakiej odpowiada to zakresowi świadczeń z jakich korzystało dziecko (rodzaj świadczenia, ilość świadczeń np. według stawki godzinowej). Tym samym niedopuszczalne jest wprowadzenie w ocenie Wojewody stałej całomiesięcznej stawki za pobyt dziecka w przedszkolu niezależnie od tego jak długo poszczególne dziecko faktycznie przebywa w przedszkolu (ile dni w miesiącu i ile godzin w danym dniu) i z jakich świadczeń korzysta nawet przy założeniu, że powyższa opłata jest niewygórowana. W kontekście powyższych uwag niezrozumiałe są dla Wojewody wyjaśnienia Gminy zawarte w piśmie z dnia 22 września 2011 roku z których wynika, że "przy obliczeniach przyjęto stawkę godzinową -0,35 zł, przy założeniu, iż dziecko przebywa średnio 9 godzin dziennie". Wojewoda zauważył, że podana wysokość stawki godzinowej nie została określona w treści uchwały a ponadto została ona obliczona przy założeniu iż dziecko przebywa w przedszkolu 9 godzin, a więc w ocenie organu nadzoru nie musi ona, w każdym konkretnym przypadku, odzwierciedlać rzeczywistych kosztów pobytu danego dziecka w przedszkolu (w szczególności w sytuacji gdy dziecko przebywa w przedszkolu krócej lub dłużej niż 9 godzin). Z pisemnych wyjaśnień udzielonych przez władze Gminy wynika jedynie deklaracja, że powyższa opłata jest niewygórowana, taka aby rodzice byli w stanie uiszczać ją bez uszczerbku w stosunku do dotychczasowych wydatków na ten cel. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy w Bolesławiu w treści podjętej uchwały wprowadziła faktycznie stałe opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu w danym miesiącu, nie przytaczając przy tym w uchwale żadnych argumentów, uzasadniających wysokość opłaty oraz sposobu jej obliczenia. W treści uchwały przyjęto dwie stawki. Opłaty te zostały ustalone na pewnym stałym poziomie bez względu na obecność dziecka i nie wzięto pod uwagę okoliczności, w jakim zakresie poszczególne dzieci korzystają z usług przedszkola. Tym samym rodzice i opiekunowie dziecka zmuszeni są do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od zakresu świadczeń realizowanych przez przedszkole nawet przy założeniu, że w Gminie Bolesław jest ona niewygórowana. W tym zakresie Wojewoda powołał sie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 roku sygn. akt I OSK 1213/10. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bolesław wniosła o jej odrzucenie ze względu na to, że Wojewoda nie wyczerpał trybu zaskarżenia uchwały, nie poprzedzając skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym stanowi przepis art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270), przy czym uchwała stanowi "inny akt", wobec którego nie przewiduje ustawa środków zaskarżenia. W sytuacji nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi, Rada Gminy Bolesław przedstawiła argumenty za oddaleniem skargi tego rodzaju, że zakwestionowany przepis § 3 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Jak zauważyła Gmina, przepis ten nie określa w jaki sposób należy określić tę opłatę, czy za każdą godzinę ponad wymiar zajęć zawarty w art. 6 w.w ustawy czy za dzień, w którym ten wymiar zostanie przekroczony lub za okres miesiąca, w którym dziecko uczęszcza do przedszkola publicznego oraz czy ma to być opłata wyrażona stała kwotą w złotych czy też procentem w stosunku innej kwoty. Jedynym wskazaniem w tym przepisie w ocenie Gminy jest to, że ma być to opłata za świadczenia udzielane przez przedszkole. Gmina wyraziła opinie, że nie złamała prawa, w tym podkreślanej przez Wojewodę zasady ekwiwalentności za świadczenia. Uchwała zastrzega bowiem, że opłata związana jest ze świadczeniami jakie wykonuje przedszkole, jeżeli dziecko uczęszcza do przedszkola różnicując na te, które realizują obowiązek przygotowania przedszkolnego i inne dzieci. Niezrozumiałym dla Gminy jest z tego względu zarzut , że powyższa norma wprowadza zakaz niedopuszczalności stanowienia opłat stałych. W przesłanym przed rozprawą piśmie z dnia 17 września 2012r. Przewodniczący Rady Gminy Bolesław wniósł o dopuszczenie dowodu z uchwały Nr XV/142/2012 Rady Gminy Bolesław z dnia 23 marca 2012r. , która uchyliła zaskarżoną uchwałę Nr VIII/56/2011 i ustaliła zmianę wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. W ocenie organu orzekanie zatem o nieważności zaskarżonej przez Wojewodę Małopolskiego uchwały jest bezprzedmiotowe. Do pisma załączona została wspomniana uchwała z 23 marca 2012r. wraz z załącznikiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z kolei ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 2001.142.1591. j.t. ze zm.) określa zasady sprawowania nadzoru przez wojewodę nad działalnością gminy . Zgodnie z art. 91ust.1 powołanej ustawy Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art.93 ust.1 stanowi, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy wyraźnie podkreślić, że postępowanie ze skargi z art. 93 ust. 1 ustawy . jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego ( tak m.in. w postanowieniu NSA z 29 września 2010r.) Nadto należy wyjaśnić, że przyznana w art. 93 ust. 1 ustawy szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji ( art.53 p.p.s.a. nie ma zastosowania), jak również nie ma zastosowania art.52 p.p.s.a. dotyczący obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia. Tym samym formułowany w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi ze względu na to , że Wojewoda nie wyczerpał trybu zaskarżenia uchwały tzn nie poprzedził wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa o którym stanowi art. 52 § 4 p.p.s.a. jest błędny, albowiem te zasady nie mają zastosowania gdy skargę wnosi organ nadzoru w trybie art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast odnosząc się do pisma z dnia 17 września 2012r. w którym Przewodniczący Rady Gminy Bolesław wniósł o dopuszczenie dowodu z uchwały Nr XV/142/2012 Rady Gminy Bolesław z dnia 23 marca 2012r., która uchyliła zaskarżoną uchwałę Nr VIII/56/2011 i ustaliła zmianę wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, tym samym w ocenie organu orzekanie o nieważności zaskarżonej przez Wojewodę Małopolskiego uchwały jest bezprzedmiotowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza co następuje; Odnosząc się do tej kwestii zauważyć należy, iż uchylenie zaskarżonej uchwały z dnia 14 czerwca 2011 r. Nr VIII/56/2011 w wyniku podjęcia przez Radę Gminy Bolesław uchwały z dnia 23 marca 2012 r. Nr XV/142/2012 skutkowało wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego z dopiero z dniem wejścia w życie tej nowej uchwały (czyli zgodnie z § 4 uchwały, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od pierwszego dnia następnego miesiąca po ogłoszeniu uchwały.) Publikacja ta miała miejsce w dniu 29 maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. 2012.1986). Oznacza to, że uchwała z dnia 23 marca 2012r. weszła w życie w dniu 13 czerwca 2012r. z mocą obowiązująca od dnia 1 czerwca 2012r. , do tego czasu pozostawała w obrocie prawnym zaskarżona uchwała z dnia 14 czerwca 2011r.. Zaskarżenie uchwały Rady Gminy Bolesław przez Wojewodę Małopolskiego ma na celu stwierdzenie jej nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc (wstecznym). Podkreślenia wymaga też, że istotą kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej skargą uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni co do zasady bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia (zmiany) kwestionowanej uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały, wywierające skutki dopiero od daty uchylenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. roku, sygn. akt II OSK 1776/06 - Lex nr 327767; glosa P. Chmielnickiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 r., z. 7-8 poz. 125). Wskazać też należy na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94 (OTK 1994, Nr 2, poz. 44) w którym - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął on, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie (zmiana) uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ale wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005, OSK 1290/04; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak "Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną", Warszawa 1995, s. 137). Tymczasem zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowiła przez prawie rok podstawę prawną do pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę, wywołując skutki prawne. Z tych więc względów Sąd nie uwzględnił stanowiska organu i uznał sprawę za nadającą się do rozpoznania w kontekście oceny legalności zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego z daty uchwalenia kontrolowanej uchwały. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżony przepis § 3 ust. l kwestionowanego załącznika do uchwały w istocie prowadzi do ustanowienia opłat o charakterze stałym ryczałtowym, co stoi w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń i normą wyrażoną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Podkreślić należy, że problematyka ta była już przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z dnia 3 marca 2009r. sygn.I OSK 1189/08 Sąd sformułował następujący pogląd; Zgodnie z powołanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty rada gminy posiada uprawnienie do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez nią przedszkoli. Ponieważ stosownie do obowiązującego w dniu podjęcia uchwały przepisu art. 6 pkt 1 ww. ustawy, przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, to opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Jeżeli bowiem nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest ono bezpłatne. Dlatego też jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji niezbędne jest określenie świadczeń, które są odpłatne. Ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty. Podobnie w wyroku z dnia 26 lipca 2012r. sygn. I OSK 1070/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd "Opłata za świadczenia ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego nie może być ani stała, ani dowolna" Istotą opłaty ustalanej przez gminę za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tą gminę jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku z wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia wykraczające poza bezpłatne minimum programowe.. Uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę, powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Opłata, stanowiąca swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., powinna mieć charakter skonkretyzowany, zależny jedynie od ilości świadczeń podlegających opłacie, a nie od innych czynników zewnętrznych. Stąd też uchwalając opłatę za świadczenia przedszkoli publicznych rada gminy powinna szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest pobierana, co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej stanowiącej załącznik do uchwał, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Zaskarżony przez Wojewodę przepis § 3 ust.1 załącznika do przedmiotowej uchwały pozostawał w sprzeczności z przedstawionym wyżej stanowiskiem. Niezachowanie przez kontrolowany przepis załącznika do uchwały omówionych wyżej zasad skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją tego jest, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu . Zgodnie bowiem z powołanym art.94 ust.1 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, a zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Kwestią końcową pozostawało zastosowanie w sprawie art. 152 p.p.s.a. Wprawdzie instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Jednakże potrzeba taka nie zachodziła w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem kontroli pozostawała uchwała, nie pozostająca w dacie orzekania przez Sąd w obrocie prawnym.