III SA/Kr 1587/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie S WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu Magdaleny Waś- Tomsi na uchwałę Nr LV/636/2002 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 28 lutego 2002 r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Braciejówka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z 26 października 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu Nr LV/636/2002 z dnia 28 lutego 2002 roku w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Braciejówka wraz z załącznikiem nr 1 "Statut Sołectwa" w całości. Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa, a to: 1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) – dalej: u.s.g., przez niepoddanie projektu Statutu Sołectwa Barciejówka społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa; 2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej przez: - wprowadzenie w § 12 ust. 2 i 4 załącznika nr 1 do uchwały pojęcia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej; - nałożenie w § 34 załącznika nr 1 do uchwały na Skarbnika Miasta i Gminy Olkusz obowiązku kontroli działalności osiedla w zakresie spraw finansowych; 3) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 11 b i art. 14 u.s.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powołanych przepisów i zastrzeżenie w § 15 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały, że statut może przewidywać głosowanie tajne zebrania wiejskiego, a nadto, że zebranie wiejskie może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie, podczas gdy określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. Prokurator wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." oraz na podstawie 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu Prokurator wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 1 powołanej ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Z kolei art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy stwierdzić należało, że przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutu jednostki pomocniczej gminy było czynnością obligatoryjną, przy czym chodzi o konsultacje rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szanse na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Taką wykładnię wskazanych przepisów potwierdzało także stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14. Rada Miejska w Olkuszu podejmując zaskarżoną uchwałę nie przeprowadziła konsultacji z mieszkańcami, naruszając tym samym przepisy art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 5 a ust. 2 u.s.g., co należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Norma art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wyraźnie wskazywała bowiem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W dalszej części uzasadnienia zarzutów Prokurator wskazała, że zgodnie z art. 36 ust. 2 sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 listopada 2018 r., II SA/Go 739/18). W konsekwencji za sprzeczny z powołanym przepisem uznać należało § 12 ust. 2 i 4 załącznika nr 1 do uchwały, który stanowił, że "Zebranie wiejskie jest zdolne do podejmowania prawomocnych uchwał, jeżeli uczestniczy w nim co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania. Zebranie wiejskie, na którym ma być dokonamy wybór sołtysa i rady sołeckiej jest zdolne do przeprowadzenia wyborów jeżeli uczestniczy w nim 10 % uprawnianych do głosowania". Wprowadzenie na mocy uchwały dodatkowych warunków ważności wyborów, w świetle wyżej wskazanego przepisu należało uznać za nieuprawnione. Zakwestionować należało także nałożenie w § 35 załącznika nr 1 do uchwały na Skarbnika Miasta i Gminy Olkusz obowiązku kontroli nad działalnością finansową sołectwa z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej. Na mocy ww. przepisu Rada Miejska w Olkuszu nałożyła bowiem w akcie prawa miejscowego obowiązki na pracownika Urzędu Gminy, do czego nie była uprawniona. Zgodzić należało się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 14 sierpnia 2019 r., II SA/Go 333/19, że: "Trzeba mieć na uwadze, że skarbnik gminy jest pracownikiem urzędu gminy i w zakresie swoich obowiązków odpowiada przed wójtem gminy. Urząd gminy nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z u.s.g. Urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji (por. II OSK 3045/12). Nałożenie w uchwałę, będącej aktem prawa miejscowego, na skarbnika gminy obowiązków przekracza delegację ustawową udzielona organowi stanowiącemu gminy i pozostaje w sprzeczności z art. 33 u.s.g. w zw. art. 35 ust. 3 u.s.g.". Przechodząc do ostatniego z zarzutów Prokurator uzasadniała, że zaskarżona uchwała w § 15 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały, istotnie naruszyła także art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 b i art. 14 u.s.g. Podkreśliła, że zasada jawności stanowi jeden z filarów demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Egzemplifikację powyższej zasady stanowią przepisy ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 11b ust. 1 przewiduje, że działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenie jawności może wynikać wyłącznie z ustaw. Stosownie do art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Ustanowienie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiący jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym, wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady - prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko mocą ustawy. Regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej żadne odstępstwa. Sołectwa są elementem pomocniczego podziału administracyjnego i stanowią istotny element usprawniający realizację zadań gminy. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że regulacje dotyczące sołectw, w tym trybu działania ich organów spełniać muszą warunki określone przepisami ustawy, z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania regulacji odnoszącej się do organów gminy. Ponieważ zaś jednostka ta stanowi jeden z elementów kształtowania świadomości i postaw demokratycznych obywateli, w odniesieniu do organów tych jednostek zastosowanie winna mieć ogólna zasada jawności działania do organów, której podstawową gwarancją powinna być jawność podejmowania uchwał ograniczona jedynie w takim zakresie, jaki przewidział to ustawodawca. Nie jest zatem dopuszczalne w drodzy norm statutowych rozszerzenie kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania albowiem uprawnienia w tym zakresie przysługują wyłącznie ustawodawcy (por. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., II SA/Go 227/17). Powyższe potwierdzało, że Rada Gminy w Olkuszu wskazując, że statut może przewidywać głosowanie tajne, a nadto, że zebranie wiejskie może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie, przekroczyła zakres upoważnienia wynikający z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w części istotnego naruszenia prawa w związku z brzmieniem § 15 ust. 2 Statutu, a w pozostałej części pozostawił skargę do uznania Sądu. W uzasadnieniu organ przyznał, że w dacie przystąpienia do nadania jednostce pomocniczej statutu (styczeń-luty 2002 r.) oraz w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały (28 lutego 2020 r.) nie istniała odrębna uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Zatem nie zostały przeprowadzone takie konsultacje. W ocenie organu niezasadny był zarzut Prokuratora, że § 15 ust. 2 Statutu naruszał art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust.1 i ust. 2 u.s.g. Organ wskazał, że § 15 ust. 2 Statutu stanowił, że "Głosowanie odbywa się w sposób jawny, chyba że statut przewiduje glosowanie tajne". Statut natomiast przewidywał głosowanie tajne w § 24 przy wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej, co z kolei zgodne jest z art. 36 ust. 2 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skarga była zasadna ponieważ bezspornie Rada Miejska w Olkuszu nie podjęła odrębnej uchwały w przedmiocie przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, ani co w tej sytuacji oczywiste, takich konsultacji w ogóle nie przeprowadziła. Uzasadnienie niniejszego wyroku z uwagi na tożsamość sprawy powtarza argumentację zaprezentowaną we wcześniejszych orzeczeniach dotyczących zaskarżonej uchwały. Sąd zgadza się z twierdzeniem skarżącej Prokurator, że w sprawie powinna zostać podjęta uchwała w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Sąd zaznacza, że przepis ten obowiązuje od 9 czerwca 1996 r. Natomiast od 30 maja 2001 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta 28 lutego 2002 r. to w sposób oczywisty należało zastosować ww. art. 5a ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 u.s.g. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień organu, że zaskarżona uchwała została podjęta w początkowym okresie funkcjonowania tego przepisu – to okoliczność ta nie mogła zostać uwzględniona przy rozpatrywaniu zarzutów skargi. Wprawdzie dopiero od 2019 r. można obserwować wzmożoną aktywność poszczególnych prokuratorów w kwestionowaniu legalności podejmowanych uchwał w sprawach statutów sołectw z uwagi na brak konsultacji społecznych, ale też orzecznictwo sądów administracyjnych dostrzegło ten problem znacznie wcześniej (np. wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2004 r., III SA/Kr 925/04; wyrok WSA w Szczecinie z 10 października 2007 r., II SA/Sz 885/07). Co więcej, skoro stosowna uchwala została podjęta przez Radę Miejską w Olkuszu 28 lutego 2002 r., to właściwie nie było przeszkód w powtórzeniu procesu legislacyjnego, tj. przeprowadzeniu konsultacji co do statutu sołectwa. Należałoby więc powtórzyć za ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 listopada 2004 r., III SA/Kr 925/04, że projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie mieszkańcom terenu, którego statut ma dotyczyć adekwatnych wyjaśnień oraz stworzenie realnych możliwości przekazania przez te osoby uwag, a wreszcie – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie bowiem podkreśla się, że wymagane jest najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r., II OSK 2154/20). Naruszenie procedury podejmowania uchwał powszechnie uznaje się za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2020 r., III SA/Kr 176/20 i powołane tam orzecznictwo) upoważniające sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc się natomiast do argumentów organu, że art. 36 ust. 2 u.s.g. wprost dopuszcza glosowanie tajne przy wyborze sołtysa oraz członków rady sołeckiej, to Sąd zauważa, że zaskarżony § 15 Statutu Sołectwa w ustępie 3 przewidywał, że ogólne zebranie mieszkańców może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego glosowania w każdej sprawie. W konsekwencji przepis ten właściwie rozszerzał kompetencje do tajnego głosowania w stosunku do ustawowego wzorca. Niezależnie jednak od powyższych uwag, skoro cały Statut Sołectwa został uchwalony z naruszeniem ww. przepisów wymagających konsultacji z mieszkańcami – to i zaskarżony § 15 ust. 2 i 3 Statutu Sołectwa był dotknięty taką samą wadą prawną. Z tych to powodów Sąd orzekł nieważność zaskarżonej uchwały w całości zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.